行政法律业务新趋势

王强


　　律师传统行政法律业务，主要是担任行政复议、听证、诉讼业务的代理人，随着国际行政业务的变化，特别是入世后对我国行政机关提出许多新的要求，国家行政体制改革和政府职能的转变，一些全新的行政法律事务开始出现并发展，对服务于行政法律事务的律师也提出新的要求，本人担任近十年的政府法律顾问，也目睹行政法律业务发生的变化或将要出现的趋势，主要有以下几方面：

一、入世后行政业务出现了许多新领域

　　入世是政府入世，同时也因WTO协议确定的非歧视、市场开放、公平竞争三大基本原则，成为货物贸易协议（GATT）、服务贸易协议（GATS）、与贸易有关的知识产权协议（TRIPS）、与贸易有关的投资措施协议（TRIMS）的指导原则，对我国的行政法律改革产生了极大的影响，行政法律业务方面也出现以下新业务：

1、 行政审批变化过程中出现的法律业务。GATT第十条规定：任何缔约国除征收税捐或其他费用外，不得设立或维持配额进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。近几年，很多地方政府大量减少行政审批制度，虽然是减少也会出现既得利益群体反对，并会出现行政机关矛盾，进而引发社会不安定因素，最终影响当地经济的正常发展。作为法律服务方面，要协同当地政府，作好论证工作，把握相关的法律依据和法律程序，提出过渡和救济预案，最后提出决策建议。同时对于新的行政审批制度，要在行政审批的权限、范围、条件和程序作出法律咨询、建议及解决方案。

2、 新的立法出现新行政法律业务，要求全新的法律服务。

　　入世后我国相继制定和完善了行政许可法、行政收费法、行政强制法、行政程序法，同时也完善了反倾销法、反补贴法、反垄断法、电子商务法、农业税法、金融退出法、存款保险法、信托业管理法、投资基金法、商业秘密保护法，特别是在反倾销、反补贴、反垄断法律服务，政府要给企业作好法律指导工作，在产业结构规划、国家及行业标准制定过程中要防止国外反倾销、反补贴、反垄断的提起，国外企业出现的相关法律事务，政府要调查、取证、裁决，也要有专业的法律服务工作，这时的法律事务就是要提供充分的法律依据，调查充分的事实依据，作出准确有效的裁决，维护WTO的规则。

　　当然入世对我国的行政法律体制还有越来越多的影响，也会出现这方面新行政法律业务，对律师行政法律服务也会产生极大的影响。

二、政府职能转变出现的新的行政法律业务

　　政府职能转变过程主要是由管理性政府转变为服务性政府，这对政府的行政干预力、透明度、程序性、群体性事件解决都提出了新的要求，法律业务方面主要是干预务和群体性事件的解决方面。

1、 在行政干预力方面，法律服务工作要求政府要严格的依法行政，对执法主体、执法依据、执法权限方面，法律服务工作要具体明确，在具体的行政执法过程中，法律服务工作要全程把关，不能逾越依法的标准。行政的作为与不作为都在政府职能转变中体现依法行为的具体要求。在立法法，规范了立法权限，行政处罚法，明确了执法程序问题，而后许多法律要求行政部门如何做和必须做，才符合法律的规定。

2、 在群体性事件中政府的作用。首先是在传染病流行控制方面，从2004年SASI到今年的H1NI，对于患者或疑似人员的隔离、治疗，都可能涉及到行政法律事务，特别是个人自由权与社会安定方面的矛盾解决，都要为政府决策作好法律把关手续，防止引发其他矛盾。其次是在群体性药品食品安全方面，比如去年出现的毒奶粉事件，引发政府管理决策变化，取消了食品的所有免检，同时涉及了政府的免费检查治疗患儿、群体赔偿、相关责任人追究等法律事务。还有在解决群体性事件方面，如贵州瓮安事件，行政机关不依法办事，引发群体性大事件，实际上也是行政职能转变过程中出现的问题所在，作为行政法律服务，要给行政机关建议，在处理事务是要公开、公正、作好透明度。

三、政府法律顾问工作的全面开展

　　在以前的管理政府中，政府体现的是全能，政府有自己的法制局或司法局，直接或间接担任政府的法律顾问工作。在近几年，各地政府部门，相继提出建立律师担任政府的法律顾问的具体办法或意见，从中央各部委到省、市、县各级地方政府相继建立政府法律顾问，让非行政编制的律师担任法律顾问，给行政机关建议献策，处理各类法律事务，其专业化、职业化特点更加明显，政府法律顾问不仅仅代理政府部门作为行政诉讼的代理人，其发展上有以下几个变化：

1、 参与方针政策或办法的制定或修改。律师作为最丰富经验的法律工作者，对政府方针政策或办法制定过程中提出相应的建议与意见，并从立法技术方面做到相关办法的合法性、有效性、可执行性、可补救性，防范制定缺陷，达到制定预期。

2、 参与行政人员培训工作。作为政府法律顾问，参与行政人员法律培训工作，通过会议或授课等形式，将自己在行政复议或行政诉讼过程中发现行政执法中的不足或缺陷，通过案例加法条的形式讲解给行政执法人员，有益提高行政执法队伍的执法水平和执法素质，防范行政诉讼案或行政复议的发生。

3、 审查行政机关的民事经济合同。现在许多地方土地开发、建设各种工业园区方兴未艾，在这些过程中，涉及到许多以行政机关为主体的民事合同，作为行政法律顾问要对民事经济合同进行草拟、谈判、制定、审查，要熟练运用律师的专业特长，进行严格的审查拟定工作，防范政府民事经济诉讼风险。

4、 参与或间接参与行政执法工作。在一些关系复杂或重大的行政执法过程中，律师作为顾问形式参与其中，制定行政执法的具体方案、预测执法过程中的相应风险、指导调查取证、防范行政执法过程中程序失误、审查行政处罚决定书的惩罚相适应问题。特别是对于行政处罚及行政不作为的法定时间掌握，做到执法过程中合法、充分、及时、有效。

　　行政法律事务随着行政机关职能转变及行政法律体制变化将出现许多新的变化，同时也对行政业务律师提出了许多要求，要求其专业化水平不断地提高，以适应行政业务的各种需要。


云南天外天律师事务所王强律师


商务部 国家发展和改革委员会 科技部等


关于促进战略性新兴产业国际化发展的指导意见

商产发[2011]310号


各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团商务、发展改革、科技、工业和信息、财政、环境保护、税务、质量技术监督、知识产权主管部门，海关广东分署，各直属海关，各直属检验检疫局：
　　加快培育和发展战略性新兴产业是党中央、国务院面向未来，为推动我国经济发展方式转变和产业结构升级作出的重大战略决策，国际化是培育和发展战略性新兴产业的必然选择。根据《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号），现就促进战略性新兴产业国际化发展提出如下指导意见：
　　一、突出产业特点，明确发展方向
　　促进战略性新兴产业国际化发展就是要把握经济全球化的新特点，逐步深化国际合作，积极探索合作新模式，在更高层次上参与国际合作，从而提升战略性新兴产业自主发展能力与核心竞争力。促进我国战略性新兴产业国际化发展应准确定位，明确方向。一是提高战略性新兴产业研发、制造、营销等各环节的国际化发展水平，提升全产业链竞争力；二是提高战略性新兴产业人才、企业、产业联盟、创新基地的国际化发展能力，提升市场主体竞争力；三是营造有利于战略性新兴产业国际化发展的良好环境，完善支撑保障体系；四是处理好两个市场的相互关系，夯实战略性新兴产业国际化发展的国内基础。
　　（一）指导思想。
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，准确把握战略性新兴产业的国际发展趋势，按照加快培育和发展战略性新兴产业的总体要求，把国际化作为推动战略性新兴产业发展的重要途径，增强自主创新能力，加大政策扶持力度，夯实国内市场基础，着力营造良好环境，鼓励和引导企业积极开拓国际市场，在更宽领域、更大范围利用全球创新资源，努力提升战略性新兴产业总体发展水平。
　　（二）基本原则。
　　——坚持市场导向原则。根据当前国际竞争态势和发展趋势，充分发挥市场机制的基础性作用，切实调动市场主体的积极性，引导产业发展方向和发展重点，明确产业优先发展次序和关键环节。
　　——坚持提升优势原则。在积极促进战略性新兴产业贸易和投资发展的同时，着重提升发展质量和国际分工地位，形成我国参与国际竞争新的比较优势。
　　——坚持重点推进原则。在积极提升战略性新兴产业国际化总体水平的同时，集中力量加大对重点环节、重点企业、重点市场的扶持，形成重点带动、整体推进。
　　——坚持统筹发展原则。统筹国内、国际两个市场、两种资源，促进贸易、投资协调发展，实现国际化与产业化的良性互动。
　　（三）工作目标。
　　通过政府引导、上下联动等方式，力争到“十二五”末期，战略性新兴产业国际分工地位明显提升，国际化主体的竞争实力显著增强，贸易和投资规模稳步增长，全方位、多层次的国际化发展体系初步形成。
　　——建设国际化示范基地。结合科技兴贸创新基地建设，在战略性新兴产业的重点门类集中力量建设一批国际化发展示范基地，形成集群效应。
　　——培育国际化领军企业。重点支持一批具有较强创新能力和国际竞争力的领军企业，发挥带动作用。
　　——促进对外贸易快速增长。积极支持具有知识产权、品牌、营销渠道和良好市场前景的战略性新兴产业开拓国际市场，促进我国战略性新兴产业对外贸易快速增长。
　　（四）国际化推进重点。
　　1、节能环保产业
　　培育节能环保产业国际化基地，鼓励节能环保产品开拓国际市场，提高出口产品附加值，推动出口产品由以单机出口为主向以成套供货为主转变；建立进口再生资源监管区，鼓励有条件的再生资源回收利用企业实施“走出去”战略，开展对外工程承包和劳务输出，促进国际大循环；鼓励符合条件的企业到境外为我国投资项目和技术援助项目提供配套的环境技术服务；加强节能环保领域国际合作，推动国际环境合作项目国内配套资金的落实，加强国际环境技术转让，加大对我国参与环境服务贸易领域国际谈判的支持力度。
　　2、新能源产业
　　鼓励新能源产业关键技术的研发及引进消化吸收再创新，提升核心技术竞争力和新能源开发能力；加强太阳能产业的国际合作与交流，支持新型太阳能热利用项目和产品开拓国际市场，优化出口产品结构，鼓励企业海外承建电厂工程；鼓励有生物质能研发优势的境外企业和机构以技术投资参股，促进国内商业模式创新。
　　3、新一代信息技术产业
　　开展下一代信息网络、物联网等领域的国际科技合作与交流，推动与具有核心技术的国外高端研究机构合作；鼓励新一代信息技术领域参与国际标准制定；鼓励物联网、高端软件等领域的海外留学人员回国创业；加大对重要设备进口的支持力度，支持外商投资企业建立三网融合研发机构；鼓励外商投资设立高性能集成电路企业；充分利用国内资源优势发展高端软件服务外包，促进高端软件及相关信息服务开拓国际市场。
　　4、生物产业
　　鼓励开展全方位国际合作，充分利用全球创新资源，提升创新能力；支持生物医药、生物育种等国内企业兼并重组，培育大型跨国经营集团；鼓励企业承接国际医药研发和生产外包；支持有条件的生物医药企业“走出去”，开展对外投资和合作；通过对外援助等多种方式，带动生物育种企业开展跨国经营。
　　5、高端装备制造产业
　　鼓励高端装备制造业充分利用全球创新资源，开展多种形式的研发合作，提升创新能力；支持国产飞机（包括干线飞机、支线飞机、通用飞机）、海洋工程装备、先进轨道交通装备开拓国际市场；鼓励航空产业关键零部件及机载系统进口；鼓励转包生产，支持境内外企业开展高水平的合资合作；支持航空、海洋工程装备、高端智能装备等产业在海外投资建厂，开展零部件生产和装备组装活动；鼓励海洋工程装备类中外企业开展高水平的合资合作。
　　6、新材料产业
　　支持国内企业并购国外新材料企业和研发机构，加强国际化经营；鼓励生产高附加值产品的国外企业来华投资建厂；优化进出口商品结构，完善进出口管理措施，加大对新材料产品和技术进口的支持力度，鼓励高附加值新材料产品开拓国际市场；鼓励新材料企业兼并重组，提高企业国际竞争力。
　　7、新能源汽车产业
　　推动传统汽车制造企业向新能源汽车领域发展，培育本土龙头企业和新能源汽车跨国公司；鼓励境外申请专利；鼓励参与国际标准制定，逐步与国际标准接轨；建立产业联盟和行业中介组织，规范市场秩序；鼓励新能源汽车零部件企业“走出去”，在海外投资建厂。
　　二、利用全球创新资源，提升产业创新能力
　　在全球范围内，加强技术交流与合作，有效利用全球创新资源，不断提升我国战略性新兴产业的原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。
　　（五）鼓励技术引进和合作研发。修订《中国鼓励引进技术目录》和《鼓励进口技术和产品目录》，大力支持战略性新兴产业先进技术设备、关键零部件进口。支持国内企业与境外企业联合研发共性关键技术、开发新产品以及科技成果向现实生产力转化。
　　（六）鼓励引进消化吸收与再创新。鼓励引进项目的前期研发、再创新成果的产业化、消化吸收与再创新产品开拓国际市场、消化吸收与再创新的技术或者产品申请国内外专利。
　　（七）鼓励参与国际标准制定和推动国际互认。积极参与战略性新兴产业领域国际标准的制定，在基础较好、产业和技术优势明显的领域，积极探索推广使用中国标准的新途径。支持企业采用国际标准，取得相关认证，推动签署政府间产品标准和认证认可结果的相互认可协议，促进国外政府和相关机构对我国检测认证机构测试认证结果的采信。
　　（八）促进知识产权创造、运用、保护和管理。支持企业在境外申请专利、注册商标；加强科技成果、专利等无形资产的评估，促进技术创新和技术转让健康发展；逐步完善国际贸易领域知识产权相关法律法规；妥善处理知识产权纠纷；加大对知识产权侵权行为的打击力度，防范知识产权滥用行为。
　　（九）加大高端人才引进力度。加快高端人才的培养开发。畅通吸纳高端领军人才的绿色通道，按照国家规定在居留、入出境、物品通关、工作生活条件等方面，为海外高层次人才来内地工作创业提供便利。采取持股、技术入股、提供创业基金等灵活方式，积极吸引各类高端人才，营造有利于战略性新兴产业领军人才跨境流动的良好环境。
　　三、开拓和利用国际市场，转变贸易发展方式
　　支持企业开拓和利用国际市场，提升企业适应国际市场的能力，增强企业国际竞争力，不断拓展战略性新兴产业的国际化发展空间。
　　（十）加强对重点市场分类指导。根据战略性新兴产业的发展水平，结合不同市场需求，支持新能源汽车、光伏等产业开拓发达国家市场，推动节能环保、生物育种、生物医药等产业开拓亚洲、非洲、拉美等新兴市场，支持风电产业开拓发达国家市场和新兴市场。研究推动与20个重点国家的双边产业合作规划，确定合作重点领域，明确合作具体形式，制定有针对性的贸易投资指南，支持各类经营主体开展多种形式的国际化经营活动。
　　（十一）充分发挥双多边机制作用。将促进战略性新兴产业的国际交流与合作纳入双多边合作机制框架。建立战略性新兴产业专项合作协议，充分发挥中英航空等专项合作协议作用。有效运用对外投资、对外援助、对外工程承包等多种方式，提升双多边合作的质量和水平。继续通过中美、中欧、中日高技术战略合作机制，加大政府间高技术领域磋商力度，推动发达国家放宽对华出口限制，扩大高技术产品贸易。
　　（十二）加大对鼓励类商品对外贸易的支持力度。制订战略性新兴产业进出口产品目录，对列入目录且符合条件的产品在通关、检验检疫等方面给予支持。加强资源综合利用，通过政策引导，鼓励外商把终端产品生产转移到国内来，提高出口产品技术含量。
　　（十三）大力支持不同贸易方式优化发展。在大力支持战略性新兴产业一般贸易发展的同时，推动航空航天产业扩大转包生产规模，促进平板显示和高性能集成电路等产业加工贸易转型升级，支持在高附加值环节开展国际合作，提升参与国际分工能力。
　　（十四）积极承接服务外包。在生物医药、工业设计、软件和信息服务等与战略性新兴产业相关的领域积极承接服务外包，充分发挥国内人才、设备与成本等优势，开展生物制药研发及试验检测、传感网相关数据处理、金融后台服务、信息及软件技术研发类外包等服务外包业务，发挥服务贸易高附加值优势，提高货物贸易技术含量和附加值，延长货物贸易价值链。
　　（十五）加强出口促进体系建设。发挥驻外机构、行业组织等相关中介机构作用，为企业提供国际市场信息服务。有针对性地鼓励和扶持各类专业展会和重要出口商品宣传活动，促进中外企业信息交流和项目对接。在生物医药、新能源、新材料等领域规范出口秩序。
　　四、创新利用外资方式，促进对外投资发展
　　“引进来”与“走出去”相结合，切实提高国际投融资合作的质量和水平，促进战略性新兴产业在国际分工新格局中占据有利地位。
　　（十六）积极引导投资方向。修订《当前优先发展的高技术产业化指南》等，补充和完善战略性新兴产业相关内容，鼓励外商投资战略性新兴产业。制订国别产业导向目录，为企业开展跨国投资提供指导。积极探索在海外建设科技型产业园区。
　　（十七）拓宽利用外资渠道。鼓励外商投资设立创业投资企业，完善退出机制。支持企业根据国家发展战略及自身发展需要到境外上市，创新利用外资手段。
　　（十八）鼓励研发合作。继续积极鼓励外商设立研发中心，支持中外企业联合研发，申请重大项目。
　　（十九）扩大企业境外投资自主权。简化企业境外投资审批程序。进一步加大对企业境外投资的外汇支持。鼓励有条件的企业在境外以发行股票和债券等多种方式融资。
　　（二十）鼓励建立海外生产体系。鼓励新能源、航空航天、新能源汽车、高端装备制造等行业符合条件的企业在国外投资建厂。鼓励生物育种业在海外设立生产示范园区，加强海外推广。支持符合条件的环保企业加强国际合作。
　　（二十一）鼓励设立海外研发中心。鼓励符合条件的企业通过并购、合资、合作、参股等多种方式在海外设立研发中心，重点扶持风能、太阳能、新型平板显示和高性能集成电路、新能源汽车、生物育种等行业与国外研究机构、产业集群建立战略合作关系。
　　（二十二）鼓励建立海外营销网络体系。针对不同国际市场，支持符合条件的企业采取自建、与渠道商合作等方式建立境外营销中心、维修服务网点等海外营销体系。支持企业通过境外注册商标、境外收购等方式，培育国际化品牌。
　　五、推动创新基地建设，发挥国际化发展示范带动作用
　　大力支持科技兴贸创新基地建设，促进国内外行业领军企业集聚发展，充分发挥科技兴贸创新基地对促进战略性新兴产业国际化发展的示范带动作用。
　　（二十三）发挥国际化发展示范带动作用。引导科技兴贸创新基地结合各自优势，加大对特色产业支持力度，培育若干具备行业领军优势的基地或基地企业。在积极利用好国家各项扶持政策的同时，鼓励对基地内企业给予配套政策支持，并在适当条件下，扩大至与基地相关联的企业或区域。
　　（二十四）推动国际合作。依托科技兴贸创新基地，结合产业特点，分行业领域深化国际合作。推动科技兴贸创新基地与国外研发机构和相关高技术产业园区建立战略伙伴关系。适时建设战略性新兴产业国际化发展示范基地，充分激发其引领、示范和促进作用。
　　（二十五）加强公共服务平台建设。促进共性、关键技术研发，加快国际孵化器、检验检测、信息服务、人才培训等公共服务平台建设，建设以科技兴贸创新基地为载体的国际化发展促进体系。
　　六、加大扶持促进力度，完善支撑保障体系
　　促进战略性新兴产业国际化发展，必须加大财税金融政策支持力度，完善便利化措施，加强产业预警体系建设，积极应对国际贸易保护主义。
　　（二十六）积极利用财税支持政策。充分利用好现行促进战略性新兴产业国际化发展的有关财税政策。结合战略性新兴产业发展特点，积极落实《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》确定的各项财税支持政策。
　　（二十七）用好出口信贷和出口信用保险。利用出口信贷和出口信用保险，积极支持战略性新兴产业领域的重点产品、技术和服务开拓国际市场，对航空航天、高端装备制造等金额较大或能带动国内专利技术和标准出口的战略性新兴产业产品，在出口信贷和出口信用保险方面给予重点支持。
　　（二十八）完善便利化措施。落实海关企业分类管理措施，大力推进分类通关改革，鼓励战略性新兴产业重点培育企业申请成为海关高资信管理企业，享受相关通关便利措施。战略性新兴产业领域海外科技专家来华工作，按有关规定给予通关便利。推进进出口检验检疫企业分类管理，对获得生态原产地标记保护的产品给予检验检疫便利。
　　（二十九）加强产业预警体系建设。重点对生物育种、生物医药等外资加速进入的产业，加强国内、国外产业发展动态监测与研究，尽快完善产业预警体系。
　　（三十）加强海外信用风险防范。引导企业增强风险意识，防范国际贸易和投资活动中的各类风险。积极利用保险工具，对战略性新兴产业的海外市场拓展及对外投资提供全面的风险保障和风险信息管理咨询服务。
　　（三十一）积极应对贸易保护主义。鼓励企业做好反倾销、反补贴、保障措施应对工作，指导企业积极利用世界贸易组织通报咨询机制等方式应对国外各种非关税壁垒。重点在生物医药等重要领域加强多双边磋商，减少国际贸易摩擦。
　　（三十二）完善和推进知识产权海外维权机制。继续完善和推进以政府为主导，企业、行业中介组织、研究机构和驻外经商机构共同参加的海外知识产权保护服务网络，通过培训、信息支持和服务、宣传等手段，提高企业的知识产权保护意识和海外维权能力。
　　（三十三）充分发挥行业组织的作用。引导和鼓励各类商协会、产业联盟、技术联盟等行业组织，在企业开拓国际市场、应对国际知识产权纠纷、防止恶性竞争、促进国内国际标准制定等方面充分发挥协调指导作用。
　　七、夯实国内市场基础，营造良好发展环境
　　夯实国内市场基础，培育国内市场需求，创造有利于国内外企业公平竞争的良好环境，为有效促进战略性新兴产业国际化发展奠定良好基础。
　　（三十四）促进商业模式创新。支持借鉴和引进国际先进商业模式，鼓励合同能源管理、专业化环保服务等商业模式的创新和发展。
　　（三十五）加强市场准入和价格管理。完善生物医药行业准入管理，进一步健全药品注册管理的体制机制，完善药品集中采购制度，完善新能源产品价格形成机制，完善生物育种行业准入管理及转基因农产品管理，完善并严格执行节能环保法规标准，推动形成与国际接轨的市场准入制度和价格形成机制。
　　（三十六）加强质量诚信体系建设。大力推进以质取胜战略，培育一批具有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力强的优势企业，建设一批具有国际水平和带动能力的现代产业集群，积极推进质量诚信体系建设。加大质量失信行为的惩戒力度，提高战略性新兴产业产品的质量水平和国际信誉。


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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年九月八日