浅析当前检察机关查办职务犯罪案件质量低的
成因及解决对策

肖景炎 张玉玲

近年来，一些检察机关查办的职务犯罪案件质量不高，存在着“立不准、诉不出、判不了”等现象，其直接表现为“两高一低”，即不诉率高、撤案率高、而起诉率低，尽管这种现象引起了检察机关有关部门的重视，并正在采取有力措施加以解决，但效果仍不十分明显。笔者认为，目前检察机关要解决好查办的职务犯罪案件质量低的问题，应从以下方面着手：
一、 认真分析职务犯罪案件质量低的表现形式
从近年来的办案实践看，检察机关查办的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件质量较低，主要表现有三种形式：（1）、从案件本身的性质上看，案值不大，涉嫌贪污贿赂犯罪的数额较小。出现了平常所说的“踩线案件”，如贪污数额5000元，受贿数额8000元等，对这类案件，如果有一笔犯罪数额的证据不够扎实，一旦发生翻证，就会导致案件的流产；（2）、从检察机关对案件的侦查情况来看，采取的措施不力，造成案件突破难。出现了所谓的“弹性案件” 、“疲软案件”，这类职务犯罪案件一般侦查过程中所采取强制措施不力、案件一时难以突破，造成侦查周期较长。在侦查终结后，对案件处理上结果出现了所谓的“放纵案件”， “下台阶案件”。这些案件都经不起公诉部门的审查和开庭质证，结果案件证据流失，无法结案，形成进退两难的局面，最后检察机关只能作出勉强处理，给自已找台阶下。（3）、从检察机关的办案效果上看，职务犯罪嫌疑人具有相当的反侦查能力，查案难度大。由于侦查对象的身份和地位具有特殊性，一旦立案，必然会在当地引起一定的反响，迫使检察机关前期的侦查工作必须进行得轰轰烈烈，这和后期侦查的草草收兵形成了明显的反差，严肃的执法活动形成了整个侦查办案期间的“大起大落”，甚至个别案件由于对犯罪嫌疑人未适时采取强制措施，不仅给犯罪嫌疑人串供、翻供提供了机会，而且在人民群众中留下检察机关“执法不严”的不好印象，在一定程度上又影响了人民群众对检察机关的信任和支持。
二、 查找职务犯罪案件质量低的主要成因
检察机关侦查的职务犯罪案件质量不高，总体上来看，主要原因在于检察机关不能严格执法。但进行深层次地剖析，既有主观上存在执法不严的因素，也客观上存在的“地方保护”原因。如客观上表现为一些当地领导层中存在的“行政干预”，甚至于还有个人之间的“利害关系”等，但笔者认为类似上述的客观因素并非主要原因，而检察机关执法过程中自身存在的原因是主要的，概括起来主要有四个方面的问题：
1、 存在着重数量，轻质量的问题。由于近年来，各级检察机关都把检察业务作为中心工作来抓，因此查办职务犯罪案件也就自然成了检察业务工作中的重中之重，于是有些检察院便把“立案数量”作为工作标准之一，有的直接或变相地规定了“办案指标”，甚至对完不成指标的单位实行“一票否决”。这样，无形中就给办案人员施加了压力，从而产生了“紧迫感”。在办案过程中，为了完成任务数就搞一些凑数案子。这就给以后案件的审查起诉工作埋下隐患，最后又不得不为处理这类案件找台阶下。
2、 存在着重初查，轻侦查的问题。从办案的程序上看，初查是立案前的调查，从严格意义上看，它并不算是正式进入法律程序，只是为立案侦查做好有关方面的准备。在办案实践中，初查工作，尤其是秘密初查对突破案件确实具有举足轻重的作用，但要全面地固定证据或深挖犯罪还要靠侦查来进行。但在查办具有案件过程中，一些办案人员往往不能正确地把据这一点，主观上存在着重视初查，轻视侦查的思想，认为只要初查一结束，就等于案件告破。心中自然就有松一口气的想法，因而自觉不自觉地产生了盲目乐观，沾沾自喜，认为案件侦查工作已大功告成，其结果是长时间的搁置，形成了侦查不到位，证据不能及时固定，以至于给职务犯罪嫌疑人提供了喘息的机会，也为其进行反侦查创造了条件。许多后来“流产”涉嫌职务案件，当初就是基于上述原因。从办案目的看，初查是为立案创造条件，而侦查是为移送审查起诉创造条件，两者要求的严格程度不同。因此，一旦案件进入侦查阶段，稍有懈怠或动作迟缓，就会使一些处于不稳定状态的关键性证据随时都有流失的可能。所以，初查具有很大的局限性，而侦查过程中对一些强制措施、侦查技巧等技术手段的充分运用，对提高职务犯罪案件质量具有决定性的作用。
3、 存在着重口供，轻证据的问题。从基层检察机关近年来查办涉嫌职务犯罪案件的实际情况上不难看出，一些办案人员在具体侦查工作中还缺少证据意识，总是习惯于先拿下口供的作法，认为只要将犯罪嫌疑人的口供突破了，就意味着案件成功告破。而职务犯罪嫌疑人往往正是抓住了某些办案人员的这一弱点，采取“先守后攻”的办法进行反侦查活动。侦查阶段，涉嫌职务犯罪的嫌疑人为对付侦查人员的侦查，往往采取以下办法：一方面承认其部分犯罪事实，麻痹侦查人员，先稳住阵脚，目的是避重就轻，避免侦查人员的进一步深挖；另一方面嫌疑人又把希望寄托于审查起诉或审判阶段，伺机准备翻供，在公诉或开庭质证时，往往会出现一些出人意料的“新情况”，使得办案人员始料不及。因此，重证据而不轻信口供，应当成为检察机关侦查人员在办案中始终把握的一项原则，不要一拿下口供，就沾沾自喜，而是要十分注重和及时固定一些关键性的证据，注意对间接证据的收取，形成完整的证据链条，真正把案件办成“铁案”。
4、 存在着重分工，轻协作的问题。检察机关对查办涉嫌职务犯罪案件实行的是侦查、起诉分设制度，强化了内部的监督和制约机制，这无疑是一条成功的工作经验。但是，这种工作机制往往会使办案人员在查案中重视分工而轻视协作，从而为侦查办案带来的一些问题：如在办理职务犯罪案件中，由于侦查部门和审查起诉部门对案件的适用法律、证据固定的出发点和看问题的角度不同，往往会出现工作分歧。
三、 提高职务犯罪案件质量应采取的对策
检察机关提高职务犯罪案件质量，必须改革办案的考评标准，将“三率”即“立案率、起诉率、判决率”作为考评自侦部门工作的重要依据。在此基础上，还要对三个环节进行重点把握：
首先，在侦查环节上围绕证据搞侦查，解决“立案难”，确保“立得准”。职务犯罪案件中，犯罪嫌疑人一般具有智商高、反侦查能力强、突破难的特点。办案人员在查处此类案件时，应围绕证据搞侦查。办案中，应注重在侦查艺术上下功夫，采取巧用谋略、外围取证、重点突破法。对举报材料中线索模糊的，一般采用秘密、快速侦查、了解知情人，在不惊动被举报人的情况下，获取外围证据。
其次，在起诉环节上应加强侦查与公诉部门的配合，详审细查固定证据，解决“起诉难”，确保“诉得出”。审查各种证据，使之形成证据锁链是出庭胜诉的关键。对于凡是案件移送审查起诉后，均应坚持侦查部门与公诉部门进行配合，在审查案件证据时，两部门的案件承办人均应坚持审查证据与证据之间的关连性，使之形成链条，互相应证。对贪污案件，尤其是窝案，涉案人员多、犯罪数额大、帐目复杂，需要做到帐证之间、帐帐之间、帐表之间相互对应，帐据与供述相一致，书证与人证相吻合，被告人供述、辩解与其他证人证言相统一，才能堵塞其翻供的退路。
再次，在公诉环节应树立一盘棋的思想，共同应对“判决难”的问题，确保案件能“判得了”。对重大、疑难案件引入适时介入侦查机制，解决自侦案件立案难的问题。如在侦查环节，根据案件的复杂、难易程度，坚持起诉部门适时派主诉检察官介入侦查活动，从庭审对证据的要求引导侦查人员调查取证，收集固定证据，做到立案环节早勾通，侦查环节慎行动，及时将证据的疑点排除，提高立案成功率。一是实行侦诉换位思考机制，解决职务犯罪案件存在的起诉难问题。证据是公诉的关键。整个检察机关应树立证据意识和侦查为公诉服务的观念，实行侦查、起诉换位思考机制，组织侦诉部门开展换位诉辩对抗赛活动，以彼此体验各自职责的异同，实现对证据要求的勾通，形成靠证据取胜的共识。二是坚持检察长跟庭考察制度，解决公诉人对胜诉信心不足的问题。对出庭支持公诉的职务犯罪案件，应坚持由检察长进行跟庭考察，并组织侦查、起诉部门有关干警旁听观模，在庭审中，检察长一方面可以根据被告人辩解和辩护人的辩护，发现翻供、翻证苗的头，及时提醒公诉人注意，另一方面也可以使旁听干警从中了解法官对庭审证据要求的最新动态，以便指导今后的侦查工作。三是实行技术部门协助出庭制度，用科技手段，证实犯罪，解决职务犯罪案件“判决难”的问题。依靠科技手段在庭审中证实犯罪往往能达到出奇制胜的效果。对复杂、技术含量高的职务犯罪案件检察机关要做到派技术鉴定人员出庭作证，依靠展示技术鉴定的证明效力，证实犯罪。


吉林省吉林市人民政府


吉林市人民政府令

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第106号

　　《吉林市计划生育药具经营管理办法》，已经1998年7月2日吉林市人民政府第6次常务会议讨论通过，现予发布，自1998年8月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市　长 王照环
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1998年7月3日


　　　　　　吉林市计划生育药具经营管理办法

　　第一条 为加强计划生育药具的管理，控制人口数量，提高人口素质，根据国家和省的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称计划生育药具是指各类避孕药品、终止妊娠药品、妊娠判断试剂和避孕工具等。
　　第三条 本办法适用于本市行政区域内计划生育药具经营的管理。
　　第四条 市、县（市）计划生育行政管理部门是本辖区内计划生育药具（以下简称药具）的主管部门，其主要职责是：
　　（一）贯彻执行有关药具管理的法律、法规、规章和政策；
　　（二）负责药具的货源供应；
　　（三）对药具销售进行监督、检查；
　　（四）负责药具质量的监测；
　　（五）查处违反本办法的行为。
　　日常管理工作由市、县（市）计划生育药具管理机构负责。
　　第五条 市、县（市）计划生育行政管理部门应根据需要，在城镇的医药商店、医药零售柜台、医疗服务单位、旅游场所等地设立药具零售点。
　　第六条 从事药具经营的单位和个人，在取得《药品经营企业合格证》、《药品经营许可证》及《营业执照》后，须到市、县（市）计划生育行政管理部门申领《计划生育药具零售经营许可证》，方可从事经营活动。
　　第七条 从事药具经营活动的必须具备下列条件：
　　（一）具有与所经营的药具相适应的营业场所和必要设施；
　　（二）具有计划生育药具知识、有一定指导能力的人员。
　　第八条 药具经营单位和个人必须从市、县（市）计划生育行政主管部门指定的单位购进药具，不得通过其他渠道购进药具。
　　第九条 经营药具的单位和个人，不得销售过期、变质、被污染、潮解等不符合国家标准的药具，不得销售非国家计划管理和批准注册登记的各类药具，严禁销售假冒伪劣药具。
　　第十条 药具零售点和专柜须设置明显标志，张贴或备有药具使用方法的宣传资料，并由专人负责药具的销售工作。
　　第十一条 药具零售点和专柜销售的药具应品种齐全，高、中、低档兼顾，保证口服药、外用药、工具各两个以上常用品种，不得断档脱销。
　　第十二条 药具零售点和专柜销售药具的收入应单独建帐，单独核算，免征增值税和企业所得税。　
　　第十三条 违反本办法的，由市、县（市）计划生育行政管理部门或会同有关部门按下列规定予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（一）违反第六条规定，未申领《计划生育药具零售经营许可证》，擅自经营或兼营药具的，处以3000元至20000元的罚款。并对负有直接责任的领导和责任者，处以300元至500元的罚款；
　　（二）违反第八条规定，未在计划生育行政管理部门指定单位购进药具的，处以3000元至10000元罚款，同时对负有直接责任的领导和责任者处以300元至500元罚款；
　　（三）违反第九条规定，销售变质、被污染、潮解、过期的药具的，销售非国家计划管理和审批注册登记的药具的，责令其改正，处以5000元至10000元罚款。
　　第十四条 从事药具经营的单位和个人，必须接受计划生育药具管理部门执法人员的监督检查，不得无理阻挠和拒绝检查。
　　第十五条 本办法由市、县（市）计划生育行政管理部门组织实施。
　　第十六条 本办法自一九九八年八月一日起施行。