云南省昆明市人大常委会


昆明市养犬管理条例

（2008年2月2日昆明市第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 2008年3月28日云南省第十一届人民代表大会常务委员会第二次会议批准）


第一章 总 则


第一条 为规范养犬行为，保障公民身体健康和人身安全，保护环境卫生，根据国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本市行政区域内的单位和个人，应当遵守本条例。

军用、警用、科研用等特殊犬只的管理，按照国家有关规定执行。

第三条 养犬管理实行政府监管，基层组织和社会组织参与，公民监督，养犬人自律相结合的原则。

第四条 市、县（市、区）人民政府负责建立养犬管理机制，并组织协调本行政区域内的养犬管理工作。

公安机关是养犬管理工作的行政主管机关，应当设置专门的工作机构，具体负责养犬管理工作。

农业（畜牧）、城市管理、工商、卫生等行政管理部门依照各自职责做好养犬管理工作。

第五条 养犬管理按照重点区域和一般区域实行分类管理。重点区域和一般区域由市公安局拟定，报市人民政府批准后向社会公布。

重点区域内养犬实行强制免疫和登记制度。一般区域内养犬实行强制免疫制度。

第六条 市人民政府应当设立犬只留检所。县（市、区）人民政府根据管理需要设立犬只留检所。

犬只留检所负责处置收容、没收的犬只，由公安机关和农业（畜牧）行政管理部门依照职责管理。



第二章 管理职责



第七条 公安机关的职责：

（一）办理《养犬登记证》；

（二）查处无证养犬、违法携犬外出、纵犬伤人、犬吠扰民等违法行为；

（三）负责犬只留检所的管理；

（四）建立养犬信息化管理体系；

（五）收容被遗弃和无主的犬只。

第八条 农业（畜牧）行政管理部门的职责：

（一）设立动物疫病免疫注射站（点），对犬只进行检疫、免疫，并查处违反《中华人民共和国动物防疫法》的行为;

（二）办理《犬只免疫证》；

（三）确定烈性犬的品种，并向社会公布；

（四）配合公安机关做好犬只留检所的管理工作；

（五）建立犬只养殖、免疫及疫病监测预警、预报信息系统。

第九条 城市管理行政管理部门的职责：

（一）查处因养犬破坏城市市容和环境卫生的行为；

（二）收容被遗弃和无主的犬只。

第十条 工商行政管理部门的职责：

（一）办理犬只交易市场登记注册；

（二）办理犬只经营登记注册；

（三）建立犬只交易市场信息管理系统；

（四）规范犬只交易市场，查处非法交易行为，取缔非法交易场所，没收非法交易的犬只。

第十一条 卫生行政管理部门负责狂犬病等疫病防治知识的宣传教育。

第十二条 街道办事处、乡（镇）人民政府以及村（居）民委员会负责组织开展文明养犬及狂犬病等疫病防治知识的宣传教育工作。

街道办事处、乡（镇）人民政府受相关行政管理部门委托，对养犬行为实施监督管理。

社区居民委员会、住宅区业主委员会可以召集居民会议、业主大会，就规范养犬行为依法制定公约，并监督实施。单位和个人有权制止不文明养犬行为。



第三章 养犬管理



第十三条 重点区域内禁止饲养烈性犬。单位因工作需要饲养烈性犬的，应当向所在地公安派出所申请，经市公安局审核批准后，方可饲养。

第十四条 单位和个人饲养犬只的，应当办理《犬只免疫证》，并按期到农业（畜牧）行政管理部门设立的动物疫病免疫注射站（点），为犬只注射狂犬病等疫病疫苗。

第十五条 重点区域内的养犬人，应当自取得《犬只免疫证》之日起，10日内携犬到居住地公安派出所申请办理养犬登记。

申请办理养犬登记手续应当符合下列条件：

（一）具有完全民事行为能力；

（二）有固定住所的独立住户；

（三）持本人居民身份证、居住证等有效证件。

对符合登记条件的，经市动物疫病预防控制中心或者其委托的动物诊疗机构为犬只植入识别芯片后，由公安机关发放《养犬登记证》及犬牌。

第十六条 一般区域内饲养的犬只不得带入重点区域。

第十七条 《养犬登记证》有效期为一年，养犬人应当于有效期届满前30日内，持《养犬登记证》到居住地公安派出所办理相关手续。

养犬人的基本情况变更，《养犬登记证》遗失，以及犬只遗失、死亡的，养犬人应当于30日内，到居住地公安派出所办理相关手续。

第十八条 办理养犬登记应当缴纳管理费。残疾人饲养专用犬、孤寡老人饲养犬只的，减免管理费。

管理费的具体标准由市人民政府按照行政事业性收费管理审批权限审定报批，所收管理费由执行单位按照行政事业性收费资金管理的规定和属地管理的原则上交地方财政，纳入地方财政预算管理。

第十九条 重点区域内不得设置犬只养殖场所。

第二十条 相关行政管理部门收容、没收的犬只应当统一送犬只留检所，不得自行处置。

犬只留检所应当对留检的犬只进行检疫和处置，并向社会提供咨询服务。



第四章 养犬行为规范



第二十一条 养犬人应当遵守下列规定：

（一）养犬不得干扰他人正常生活；

（二）不得放任、驱使犬只恐吓、伤害他人；

（三）养犬不得破坏环境卫生或者公共设施；

（四）不得遗弃犬只。

第二十二条 重点区域内，养犬人除遵守本条例第二十一条规定外，还应当遵守下列规定：

（一）个人饲养的犬只在养犬人的住所内饲养，单位饲养的烈性犬由专人负责管理，实行圈养或者拴养；

（二）携犬外出，为犬只束犬链、挂犬牌，并由具有完全民事行为能力的人牵引，约束好犬只，主动避让他人；

（三）不得携犬乘坐公共交通工具，携犬乘坐小型出租汽车，需征得驾驶人同意，并为犬只戴嘴套或者将犬只装入犬笼；

（四）携犬外出，携带清洁用具，及时清除犬只排泄物；

（五）放弃饲养的犬只，主动送交犬只留检所；

（六）对死亡的犬只，在48小时内进行无害化处理或者送犬只留检所。

第二十三条 禁止携犬进入下列场所：

（一）机关、团体、企业、事业单位的办公区、生产区;

（二）医院诊疗区、学校教学区、学生集体宿舍区、幼儿园及其他少年儿童活动场所；

（三）商场、宾馆、餐饮场所；

（四）风景名胜区、市区公园、城市公共绿地等公共场所；

（五）影剧院、博物馆、图书馆、展览馆、体育场（馆）、歌舞厅、游乐场等公众文化娱乐场所；

（六）宗教活动场所；

（七）其他设有禁令标识的场所。

第二十四条 设置犬只交易场所应当办理工商登记手续，取得合法经营资格。在重点区域内设置犬只交易场所，选址还应当取得市公安局、市农业局的意见。

犬只经营户应当在合法的犬只交易场所经营。

第二十五条 举办犬只展览、比赛等活动应当到昆明市公安局办理相关手续，其犬只应当具有农业（畜牧）行政管理部门的检疫合格证明。

第二十六条 犬只伤害他人的，养犬人应当立即将伤者送疾病预防控制中心注射人用狂犬病疫苗，及时送医疗机构诊治，并承担相应的医疗费用和法律责任。

养犬人、动物诊疗机构发现犬只患有疑似狂犬病或者人畜共患传染疫病时，应当及时报告农业（畜牧）行政管理部门处置。

第二十七条 携犬外出不遵守相关法律、法规规定，导致犬只伤亡的，由养犬人自行承担责任。



第五章 法律责任



第二十八条 违反本条例第十三条规定的，由公安机关责令限期改正，对个人处200元以上500元以下罚款，对单位处1000元以上3000元以下罚款；逾期不改正的，没收其犬只。

第二十九条 违反本条例第十四条规定的，由农业（畜牧）行政管理部门责令限期改正，处200元罚款；逾期不改正的，没收其犬只。

第三十条 违反本条例第十五条规定的，由公安机关责令限期改正，处200元罚款；逾期不改正的，没收其犬只。

第三十一条 违反本条例第十六条规定的，由公安机关责令改正，处200元罚款；拒不改正的，没收其犬只。

第三十二条 违反本条例第十七条第一款规定的，由公安机关责令限期改正，处100元罚款；逾期不改正的，没收其犬只。

第三十三条 违反本条例第十九条规定的，由农业（畜牧）、工商行政管理部门予以取缔，没收违法所得，并处5000元以上1万元以下罚款。

第三十四条 违反本条例第二十一条第（一）、（二）项规定的，由公安机关依照相关法律、法规予以处罚。

违反本条例第二十一条第（三）项规定的，由城市管理等行政管理部门给予警告，责令其改正；拒不改正的，处100元以上500元以下罚款。

违反本条例第二十一条第（四）项规定的，由公安机关给予警告，责令其改正；拒不改正的，处200元以上500元以下罚款。

第三十五条 违反本条例第二十二条第（一）、（二）、（三）项规定的，由公安机关给予警告，责令其改正；拒不改正的，处200元以上500元以下罚款。

违反本条例第二十二条第（四）项规定的，由城市管理行政管理部门给予警告，责令其改正；拒不改正的，处50元以上200元以下罚款。

违反本条例第二十二条第（六）项规定的，由农业（畜牧）行政管理部门给予警告，责令其改正；拒不改正的，处200元以上500元以下罚款。

第三十六条 违反本条例第二十三条规定的，由公安机关给予警告，责令其改正；拒不改正的，没收其犬只。

第三十七条 违反本条例第二十四条第一款规定的，由工商行政管理部门予以取缔，没收违法所得，并处5000元以上1万元以下罚款。

违反本条例第二十四条第二款规定的，由工商、城市管理行政管理部门依照相关法律、法规予以处罚。

第三十八条 违反本条例第二十六条第二款规定，发现犬只患有疑似狂犬病或者人畜共患传染疫病，养犬人隐瞒不报的，由农业（畜牧）行政管理部门给予警告，并处500元以上1000元以下罚款。单位隐瞒不报的，由农业（畜牧）行政管理部门给予警告，并处2000元以上5000元以下罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

第三十九条 国家机关工作人员在养犬管理工作中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第六章 附 则



第四十条 本条例自2008年10月1日起施行。1995年9月22日昆明市第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，1995年11月27日云南省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准的《昆明市限制养犬的规定》同时废止。




关于房产抵押若干问题的研究

肖文


　　抵押作为债的担保方式的一种，由于能够较好地担保债的履行，在实践中被广泛采用，而房地产又以其现实性、稳定性、保值性、安全性最强等特性成为普遍采用的抵押物。本文拟就我国房地产抵押中的几个法律问题作一探讨，以期推动我国房地产市场的健康发展。
　　一、房地产抵押权标的物的范围问题
　　设立抵押的目的是，一旦债务人不履行债务，抵押权人可依法定程序对抵押物变价优先受偿。因此，抵押物应有变价价值，应为可转让之物。
　　我国实行土地的社会主义公有制，按照宪法的规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。土地使用权可以依法转让，但禁止土地所有权的买卖和非法转让。因而，在我国，土地所有权不得设定抵押权，土地使用权可以设定抵押，但受到了一定的限制。
（一）以地上无定着物（包括建筑物、构筑物及在建工程）的国有土地使用权设定抵押的问题
　　我国法律有关国有土地使用权的取得方式规定有两种：一是通过土地使用权出让的方式取得国有土地使用权，二是通过以土地使用权划拨的方式取得国有土地使用权。目前我国禁止单独以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押。
　　（二）以集体土地使用权设定抵押的问题
　　从我国的基本国情出发，考虑到我国人多地少的实际，为切实贯彻保护耕地这一基本国策，我国现行法律、法规规定，集体所有的土地不能开发经营房地产。对于集体土地使用权能否设定抵押的问题，亦规定的极为严格。我国《担保法》第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押；乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。可见，只有经县级人民政府土地管理部门登记的集体荒地的土地使用权和乡（镇）、村企业有地上房屋的集体土地使用权可以设定抵押，其他类型的集体土地使用权不得设定抵押。
　　（三）以城市房屋所有权设定抵押的问题
　　我国法律、法规允许并保护房屋所有权。由于我国担保法明文禁止宅基地设定抵押，故而，农民建在宅基地上的房屋是不得抵押的。本文只能就城市房屋所有权的抵押作一探讨。根据我国《担保法》第36条、《城市房地产管理法》第47条规定，以依法取得的城市房屋所有权抵押的，该房屋占用范围内的土地使用权必须同时抵押，反之亦然。显而易见，我国法律是将城市房地产作为一个整体加以规范的，确定的原则是房随地走和地随房走，因为房屋与土地是不可分的，离开土地的房屋是不存在的。因此，土地使用权是实现地上建筑物所有权的前提条件，否则地上建筑物的存在将失去法律依据。在我国，原则上依法取得所有权的城市房屋均可以设定抵押。但是下列城市房地产不得设定抵押：①权属有争议的房地产；②用于教育、医疗、市政等公共福利事业的房地产；③列入文物保护的建筑物和有重要纪念意义的其他建筑物；④已依法公告列入拆迁范围的房地产；⑤被依法查封、扣押、监管或者以其他形式限制的房地产；⑥依法不得抵押的其他房地产。在以下列城市房地产设定抵押时还须注意法律的限制性规定：①以享受国家优惠政策购买的房地产抵押的，其抵押额以房地产权利人可以处分和收益的份额比例为限。④国有企业、事业单位法人以国家授予其经营管理的房地产抵押的，应当符合国有资产管理的有关规定。③以集体所有制企业的房地产抵押的，必须经集体所有制企业职工（代表）大会通过，并报其上级主管机关备案。④以中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业的房地产抵押的，必须经董事会通过，但企业章程另有规定的除外。⑤以有限责任公司、股份有限公司的房地产抵押的，必须经董事会或者股东大会通过，但企业章程另有规定的除外。⑥预购商品房贷款抵押的，商品房开发项目必须符合房地产转让条件并取得商品房预售许可证。

　　二、房地产抵押权与承租权、典权的关系问题
　　（一）房地产抵押权与承租权的关系问题
　　所谓房地产承租权是指承租人通过支付租金，依房地产租赁合同而享有的对房地产的占有使用权。房地产承租权追求的是房地产的使用价值，同时转移房地产的占有，而房地产抵押权追求的是房地产的交换价值，并且不要求转移房地产的占有，可见，房地产的抵押权与承租权为相容之权，可以并存于同一房地产之上。但是，当抵押人不能履行到期债务而抵押权人将抵押房地产拍卖时，则可能出现承租权使抵押权人不能及时地、充分地实现其权利或者影响承租人继续租用该房地产的权利和利益的情形，这就出现了抵押权与承租权的冲突问题。那么，应如何处理这种冲突呢？须从两个方面来分析：
　　1.房地产承租权设定在先，房地产抵押权设定在后的情况。“近代社会立法大多认为，租赁关系可以对抗第三人。根据买卖不破租赁原则，即使将租赁标的物让与第三人所有，设定其上的租赁关系对第三人来说仍然继续存在。”既然连所有权都对抗不了这种已经形成的承租权，那么，抵押当然也不得破坏租赁，抵押权对抗不了承租权。所以，我国《担保法》第48条规定：“抵押人就已出租的财产设定抵押权的，应当书面告知承租人，原租凭合同继续有效。”也就是说，当抵押房地产因抵押权的实现而由他人取得时，租赁合同仍对新的产权人发生效力，在租赁期满前，新的产权人不能解除租赁合同，不能随意变动租金，即房地产承租权设定在先时给予承租权以对抗抵押权的效力。
　　2.房地产抵押权设定在先，房地产承租权设定在后的情况。对此，我国有关行政规章只规定了“经抵押权人同意，抵押房地产可以出租。抵押房地产出租所得价款，应当向抵押权人提前清偿所担保的债权。”而对于抵押权与承租权的效力未作明文规定。我国台湾“民法”第866条规定：“不动产所有人设定抵押权后，于同一不动产上得设定地上权及其他权利，但其抵押权不因此而受影响。”日本民法典第395条规定：“不超过第602条所定期间的租赁，虽于抵押权登记后进行登记，亦可以之对抗抵押权人。但是，其租赁害及抵押权人时，法院因抵押权人请求，可以命令解除该租赁。”日本民法典第602条规定的是短期租赁，在短期租赁时，在处理上的一般原则是承租权可以对抗抵押权，但在特殊情况下，可由法院命令解除租赁，这时的抵押权就可以对抗租赁权了。如果超过602条所定期间的租赁则为过期租赁，日本判例解为承租权不得对抗抵押权或拍买人的所有权。有鉴于此，笔者认为，我国立法机关立法时应根据“先物权优于后物权，物权优先于债权”的原则，注意维护房地产抵押权优先的效力，确立承租权的效力以不损及抵押房地产价值、不影响房地产抵押权的实现为前提，赋予房地产抵押权人在特定条件下请求法院解除房地产租赁合同的权利，如：在拍卖抵押房地产时，因拍卖人顾忌房地产上有承租权的存在而无人应买或降低应买，致使卖得价款不足以清偿抵押债权时，则抵押权人有权要求解除承租权。
　　（二）房地产抵押权与典权的关系问题
　　虽然典权是我国特有的不动产物权制度，渊远流长，迄今存在，但我国现行法律、法规尚无明文规定，典权关系一直由民事政策及判例法调整，这既不利于财产关系的稳定，也极易造成司法上的混乱，因而有立法化之必要。本文仅就典权与抵押权的关系作一探讨。所谓典权是典权人通过支付典价而占有出典人的不动产所享有的使用收益的权利。典权与抵押权同为不动产物权，但典权是以使用收益为目的的用益物权，典权的目的在于房地产的使用价值，典权须占有转移房地产，当出典人逾期不行使回赎权时，视为绝卖，典物归典权人所有，而抵押权是以清偿债务为目的的担保物权，其目的在于取得房地产的交换价值，故而，典权与抵押权也为相容之权，可以并存于同一房地产之上。然而，当典权人行使典权涉及典物上设定有抵押权时，或者抵押权人行使抵押权而抵押房地产上设定有典权时，势必会发生典权与抵押权的冲突，那么，应如何解决这种冲突呢？对此，也必须从两个方面分析。
　　1.房地产抵押权设定在先，房地产典权设定在后的情况。对此种情况我国台湾“民法”第866条明文规定：“不动产所有人设定抵押权后，于同一不动产上得设定地上权及其它权利，但其抵押权不因此而受影响。”所谓其它权利，包括典权。台湾“大法官”会议议决释字第119号有如下解释：“所有人于其不动产上设定抵押权后，复就同一不动产与第三人设定典权，抵押权自不因此受影响。抵押权人届期未受清偿，实行抵押权拍卖抵押物时，因有典权之存在，无人应买，或出价不足清偿抵押权，执行法院得除去典权负担，重行估价拍卖。拍卖之结果，清偿抵押债权有余时，典权人之典价，对于登记之后权利人，享有优先受偿权。执行法院于发给权利移转证书时，依职权通知地政机关涂销其典权之登记。”笔者认为，既然抵押权的目的在于取得房地产的交换价值，无须占有转移房地产，为充分有效利用房地产，我国立法应借鉴我国台湾省这一成熟的立法与司法例，允许房地产所有人在设定抵押权后，仍可以在同一房地产上设定典权，但以抵押权不因此而受影响为前提，即先设抵押权之效力优于后设典权，不受后设典权的影响。即使是因出典人逾期不赎回典物，典权人首先取得典物所有权的情况下，由于典物上已有抵押权存在，典权人在取得典物所有权的同时，也得接受典物上的抵押权，即典权人仍应以抵押物保障抵押权人抵押权的实现。因为，依法理，在抵押权设定后取得抵押物所有权的人，其权利随抵押物拍卖而消灭。“他们只有通过代为清偿债务，使抵押权消灭，而取得求偿权与代位权，或参加应买保持其权利。”
　　2.房地产典权设定在先，房地产抵押权设定在后的情况。出典人将典物出典后，到底能否再设定抵押权，学者见解存在分歧，即有肯定说与否定说两种观点。我国台湾省的判例采否定说。笔者以为，出典人将典物出典后，仍对其典物享有所有权，虽然出典人不得在典物上设定与典权相抵触的权利，如重典或地上权等，但对于与典权不相抵触的权利，应准其设定，以发挥物权的功能，只是典权设定后再设抵押权的，典权的效力优先于抵押权，不受后设抵押权的影响。台湾判例否定说认为，典权既然可以作为抵押权的标的物，再允许出典人就同一不动产为债务的担保，而以典物设定抵押权，会使权利行使发生冲突，且使法律关系愈趋复杂，殊非社会经济之福。笔者认为，此说不能成立。因为“典权人以典权设定抵押权时，是以典权为标的物，而不是以典物为标的物，拍卖时，仅能拍卖典权。出典人于典权设定后，就典物设定抵押权，是以有典权负担的典物所有权为标的物，二者标的既不相同，其权利的行使，不致于发生冲突，亦不会使法律关系趋于复杂。”既然后设抵押权的效力劣于典权，不能除去典权而为拍卖，则当出典人未能偿还后来设定抵押权的债务，抵押权人可以将典物所有权拍卖受偿，典权人对于拍定人仍有同样的权利，其典权不受影响。如果因实行抵押权影响了典权人的权利时，则典权人享有请求解除抵押权的权利；当出典人逾期不回赎典物，典权人取得典物所有权时，则后设立的抵押权即归于消灭，不复存在。而且债权人既然知道有典权设定在先，仍然愿意再设定低押权，其对自己的利益自有考虑，根本无须法律来禁止，再者，允许典权人将典权设定抵押权，而却不允许出典人以其对典物的所有权设定抵押权，显然违反了民法的公平原则。因此，笔者认为，我国立法应赋予房地产所有权人将房地产出典后，应可以在该房地产上设定抵押权的权利，但以不影响典权的实现为条件。
　　三、房地产抵押权实现的问题
　　（一）房地产抵押权实现的条件和方式
　　房地产抵押权的本质在于担保债权的实现。对于有效的房地产抵押，房地产抵押权设定后，如果债务人履行了债务，房地产抵押权即归于消灭；如果债务的履行期限尚未届满，房地产抵押权人无权行使抵押权，否则，属于侵权行为，因而，只有具备下列情况之一的，房地产抵押权人才有权要求依法处分抵押房地产，以实现其抵押权：(1)债务履行期满，抵押权人未受清偿的，债务人又未能与抵押权人达成延期履行协议的；(2)抵押人死亡或者被宣告死亡而无人代为履行到期债务的；或者抵押人的合法继承人、受遗赠人拒绝履行到期债务的；(3)抵押人依法宣告解散或者破产的；(4)抵押人擅自处分抵押房地产的；(5)抵押合同约定的其他情况。 我国《担保法》第53条规定：“债务履行期届满，抵押权人未受清偿的，可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿；协议不成的，抵押权人可以向人民法院提起诉讼。”据此，在我国，抵押权人实现抵押权的方式有以抵押物折价、拍卖抵押物、变卖抵押物三种，而且，抵押权人要实现抵押权，首先要与抵押人进行协商，协议是实现抵押权的必经程序，协议不成时，抵押权人只能向人民法院起诉，通过法院实现抵押权，抵押权人并无自行折价、自行拍卖、自行变卖抵押物的权利。然而，根据《城市房地产管理法》第46条关于“债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿”的规定，拍卖抵押房地产成为城市房地产抵押权实现的唯一方式。对此，笔者认为不妥。因为，尽管拍卖通过公开竞价的方式，由竞买者竞价确定抵押房地产的价格，能够尽可能地提高抵押房地产的价格，对抵押人与抵押权人双方当事人均有利，从某种角度讲，拍卖无疑是最为公平的一种方式，但是，在实践中却经常会遇到设置抵押的房地产因种种原因在拍卖时无人受买、无法变现的情况，对此，若拘泥于拍卖这一种方式，房地产抵押权人的抵押权岂不是无法实现、形同虚设？！为了解决这一问题，最高人民法院早在1951年9月5日华东分院以“为债权人请求查封拍卖债务人之不动产，无人受买，拟由司法机关发给产权转移证书，拟通报试办可否？”为内容请示最高人民法院时，最高人民法院即以（法编）字第9975号函复：“关于债权人请求查封拍卖债务人的不动产，无人受买，债权人请求移转产权时，由司法机关发给产权移转证书的问题，经与司法部联系后，我们基本上同意来件所拟办法。”即“事先与主管地政府机关取得联系，准由债权人持此移转证书迳向该管地政府机关办理登记过户手续”的办法。而最高人民法院法释(1998)25号批复也作了类似规定：“在依法以国有土地使用权作抵押的担保纠纷案件中，债务履行期届满抵押权人未受清偿的，可以通过拍卖的方式将土地使用权变现。如果无法变现，债务人又没有其他可供清偿的财产时，应当对国有土地使用权依法评估。人民法院可以参考政府土地管理部门确认的地价评估结果将土地使用权折价，经抵押权人同意，将折价后的土地使用权抵偿给抵押权人，土地使用权由抵押权人享有”。所以，司法实践中，在拍卖抵押房地产时，如确实无人受买，抵押权人是可以通过法院裁定以抵押房地产折价抵偿债务，抵押权人凭法院裁定到土地管理部门或房产管理部门办理有关土地使用权或房屋所有权的变更登记手续，取得土地使用权或房屋所有权的。因此，笔者以为，《城市房地产管理法》将拍卖作为房地产抵押权实现的唯一方式，忽视了房地产抵押权实现的复杂性，既与《担保法》的有关规定不相衔接，又不能有效解决实践中出现的问题，且容易造成司法实践中的适用法律混乱，为确保房地产抵押权得以实现，应将拍卖抵押房地产作为房地产抵押权人实现抵押权时的首选方式，而不是唯一方式，当抵押房地产在拍卖时确实无人受买、无法变现时，抵押权人有权要求采取折价或者变卖的方式实现抵押权。这一点应由立法机关尽快作出立法修改。
　　（二）房地产抵押权实现中应注意的几个法律问题
　　1.抵押权人处分抵押房地产时，应当事先书面通知抵押人；抵押房地产为共有或者出租的，还应当同时书面通知共有人或承租人；在同等条件下，共有人或承租人依法享有优先购买权。因为，法律赋予抵押权人的是一种从抵押物上取得相当价值的权利，而不是任意处分抵押物的权利，只要抵押权人能从抵押物上获得相当的价值以满足自己的债权，就算充分实现了自己的抵押权，所以共有人或承租人的优先购买权与抵押权人行使抵押权并不矛盾，应依法保护共有人或承租人的优先购买权。
　　2.以承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有制性质，也不得擅自改变这些土地的原有用途。
　　3.设定抵押的房地产是以划拨方式取得土地使用权的，拍卖房地产时，该划拨土地使用权应纳入出让轨道，作为一种出让行为，该项拍卖必须由土地管理部门负责。而依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应当缴纳的土地使用权出让金的款额，即缴纳土地使用权出让金是法律规定的抵押权人实现抵押权的一个先决条件，抵押权人只是对缴足土地使用权出让金后的余款才享有优先受偿的权利。
　　4.房地产抵押合同签订后，土地上新增的房屋不属于抵押财产。需要拍卖该抵押的房地产时，可以依法将土地上新增的房屋与抵押财产一同拍卖，因为抵押人抵押的是房屋的所有权或土地的使用权，如果土地上新增了房屋，与土地便是不可分的。如果拍卖时将新增房屋从拍卖的土地使用权中隔离出来，是这一新的房屋权利无法得到落实，土地使用权与地上建筑物的权利主体不一致，房屋的权利也得不到实现，因而新增的房屋必须与土地使用权的归属一致起来。但是，抵押权人对拍卖新增房屋所得，无权优先受偿。
　　5.如果一个房地产上设定有两个以上抵押权时，各抵押权人应当按抵押登记的先后顺序受偿，后一顺序的抵押权人只能在前一顺序的抵押权人优先受偿后，就剩余部分的价值受偿。如果抵押登记的顺序相同，即无法分出先后的，则按照各抵押权人的债权比例清偿，债权额大的多受偿，债权额小的少受偿。这里有必要探讨的是，次序在先的抵押权消灭后，如何处理后次序的抵押权，对此，有两种不同的立法例：“法、日民法采取‘次序升进主义’，即第一次序抵押权消灭时，原则上第二次序抵押权当然升进为第一次序抵押权（只在混同情况下有例外）；德、瑞民法则采取‘位次固定主义’，即第二次序抵押权并不因第一次序的抵押权的消灭而当然升进。”设某甲先后以自己的同一房地产为自己的15万元债务和某乙10万元的债务分别向某丙和某丁设置抵押，并依法办理抵押登记。后该抵押房地产被拍卖，得款20万元，则位于第一次序的某丙的15万元债权可全部受偿，而位于第二次序的某丁只能受偿5万元。如果某丙的债权因某甲自行清偿而消灭，导致抵押权也随之消灭。按“次序升进主义”，某丁的抵押权升进为第一次序，其债权可全部受偿；而按“位次固定主义”，则某丁的找押权并不升进，仍以扣除第一次序抵押权担保债权数额的余额清偿其债权，即某丁只能受偿5万元。较之两种立法例，德、瑞民法的立法例体现了当事人设置抵押权时的真实意思，更具合理性，笔者以为，我国立法应采用“位次固定主义”。