农村土地承包纠纷案件存在的问题及解决思路

王春胜


　　随着我国政府对农业补贴力度的加大，在广大农民获得实惠的同时，也使一些以前被掩盖起来的农村土地承包中存在的深层次的矛盾逐渐暴露出来，从而使人民法院受理的涉及农村土地承包纠纷的案件呈现出快速增长的趋势。从这些案件中体现出的农村土地承包中所存在的法律性、制度性、政策性、社会性等深层次的问题，应当引起我们的重视。
　　一、农村土地承包合同中存在的问题
　　发包方村委会或村民小组在发包土地的过程中存在的许多不规范行为是导致农村土地承包纠纷不断扩大的原因之一。其主要表现在以下四个方面：
　　1.历史原因。发包主体将土地拨付农户耕种却不与农户签订农村土地承包合同，使农户承包土地后，承包土地被他人占用，维权时无直接、有效证据。
　　2.户口原因。农户承包土地后，即搬迁到城市中居住生活，并将户口由农户转为非农户，但仍耕种原承包土地，土地被占用后，原农户仍以其农户身份主张权利。
　　3.“空头”合同。因土地已被其他农户承包完毕，而此无地农户依法律规定又享有相应的承包权，发包方不得不在没有土地可供发包的情况下与农户签订承包合同。合同签订后，农户实际无法得到土地。
　　4.户口问题。许多农户是外地移民，搬迁过来的农户户口问题暂时得不到解决，部分移民过来的农户又搬回老家。发包方认为这类农户不属于按其自行定义的“农村集体经济组织”成员的范围，故不享有土地承包权。为此，既不与农户签订承包合同又不拨付其土地。
5.发包权不明。由村内的两个以上的村民小组发包土地，而由村委会出面与农户签订土地承包合同。若出现纠纷，则村民小组把责任推向村委会，村委会又把责任推向村民小组，形成扯皮推诿的状况。
　　二、解决问题的办法与策略
　　（一）完善土地管理，维护农户合法权益
　　建议地方政府督促村委会及村民小组，对无争议的土地在维持现有土地状况的情况下，尽快与农户补签土地承包合同，以防止现有无争议土地变为争议土地。对有争议的土地，建议通过调解的方式或者其他方式确定权属。对搬迁入城市居住的且已转入非农户的，由村委会或村民小组收回土地，分给已签订土地承包合同仍未取得土地的农户。
　　（二）完善法律法规，明确相关法律责任
　　产生上述问题的最根本的原因在于《农村土地承包法》法理性、制度性条款的设置和表述中所存在的缺陷和漏洞。因此，健全和完善相关法律规定显得尤为重要。建议及时启动法律的修改程序时，通过对《农村土地承包法》作出相应的修改或对其中的部分规定作出司法解释。具体如对发包方为村内两个以上农村集体经济组织或村民小组的承包合同中的发包方在诉讼程序中的法律地位作出明确的规定，使发包方不论是谁都能在诉讼中承担其应当承担的法律责任。
　　（三）明确土地管辖权，规范政府职能作用
　　政府部门之间应该规范政府职能，及时做好相关土地移交手续，界定土地归属权，避免产生纠纷后，部门之间因权限不明相互推诿，规避责任。
　　（四）开展法制宣传，提高群众法制意识
　　基层法庭要积极发挥能动司法的作用，开展巡回审理，坚持送法上门，向村委会及人民群众输送法律知识，提高农村土地承包活动的规范性，增强他们走依法处理各种矛盾和纠纷的能力，保证土地生产顺利进行。



北安市人民法院　王春胜
甘肃省陇南市人民政府办公室


陇政办发〔2008〕47号
关于印发陇南市市级储备粮管理暂行办法的通知

各县（区）人民政府，市直有关部门，省驻陇南有关单位：



《陇南市市级储备粮管理暂行办法》已经市政府第四次常务会议审议通过，现印发你们，请认真组织实施。





二○○八年四月九日









陇南市市级储备粮管理暂行办法



第一章 总则



第一条 为了加强对市级储备粮的管理，保证市级储备粮数量真实、质量良好和储存安全，维护粮食市场稳定，有效发挥市级储备粮在宏观调控中的作用，根据国务院《中央储备粮管理条例》和甘肃省省级储备粮有关管理办法，结合我市实际，特制定本办法。

第二条 本办法所称市级储备粮，是指市人民政府储备的用于调节全市粮食供求总量，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况的粮食。

第三条 从事和参与市级储备粮经管管理、监督活动的单位和个人，必须遵守本办法。

第四条 市级储备粮的管理应当严格制度、严格管理、严格责任，确保市级储备粮数量真实、质量良好和储存安全，确保市级储备粮储得进、管得好、调得动、用得上。

未经市人民政府批准，任何单位和个人不得擅自动用市级储备粮。

第五条 市粮食局负责市级储备粮的行政管理，对市级储备粮的数量、质量和储存安全实施监督检查；依照国家和省上有关储备粮管理的法规、规章及国家标准和技术规范，建立健全市级储备粮的各项管理制度。

条六条 市粮食局会同发改委、财政局负责拟订市级储备粮规模总量、总体布局和动用的宏观调控意见，经市人民政府批准后组织实施。

市财政局负责安排市级储备粮的贷款利息、管理费用和轮换补贴，并对市级储备粮财务执行情况实施监督检查。

中国农业发展银行陇南市分行（以下简称市农发行）按照国家有关规定，及时、足额安排市级储备粮所需贷款，并对发放的市级储备粮贷款实施信贷监管。

第七条 任何单位和个人不得以任何方式骗取、挤占、截留、挪用市级储备粮贷款或贷款利息、管理费用和轮换补贴。

第八条 任何单位和个人均有权向市粮食局等有关部门举报市级储备粮经营管理中的违法行为。有关部门接到举报后，应当及时查处，举报事项的处理属于其他部门职责范围的，应当及时移送其他部门处理，不得隐瞒和积压。



第二章 市级储备粮的计划



第九条 市级储备粮的收购、销售计划，由市粮食局根据市人民政府批准的市级储备粮储存规模、品种和总体布局方案提出建议，由市粮食局、市财政局和市农发行共同下达承担储存市级储备粮任务的企业（以下简称承储企业）。

第十条 市级储备粮实行轮换制度，根据储备粮收购时间、质量、储存条件，每储存3—5年轮换一次，承储企业应当根据市级储备粮的品种情况和入库年限，提出市级储备粮的年度轮换数量，报市粮食局、市财政局和市农发行审批并按照批准的年度轮换计划具体组织实施。

第十一条 承储企业应当将市级储备粮收购、销售、年度轮换计划的具体执行情况，及时报市粮食局、市财政局备案，并抄送市农发行。



第三章 市级储备粮的储存



第十二条 具备国家规定条件的粮食购销企业，经市粮食局审核确定承担储存市级储备粮任务。

第十三条 承储企业应当严格执行市级储备粮管理的法规、规章、国家标准、技术规范及各项业务管理制度。

第十四条 承储企业必须保证入库的市级储备粮为当年或上年生产的新粮，达到收购、轮换计划规定的质量等级，并符合国家规定的质量标准。

承储企业应当对市级储备粮实行专仓储存、专人保管、专账记载，保证市级储备粮账账相符、账实相符、质量良好、储存安全。

第十五条 承储企业不得有下列行为：

（一）擅自动用市级储备粮；

（二）虚报、瞒报市级储备粮的数量；

（三）在市级储备粮中掺杂使假、以次充好；

（四）擅自串换市级储备粮的品种、变更市级储备粮的储存地点；

（五）因延误轮换或者管理不善造成市级储备粮陈化、霉变；

（六）将市级储备粮轮换业务与其他业务混合经营；

（七）以市级储备粮对外进行担保或者清偿债务。

第十六条 承储企业应当建立健全市级储备粮的防火、防盗、防洪等安全管理制度，并配备必要的安全防护设施。

第十七条 承储企业应当对市级储备粮的储存管理状况进行经常性检查；发现市级储备粮数量、质量和储存安全等方面的问题，应当及时处理；不能处理的，及时报告市粮食局。

第十八条 承储企业应当在轮换计划规定的时间内完成储备粮轮换。

市级储备粮的轮换应当遵循有利于保证市级储备粮的数量、质量和储存安全，保持粮食市场稳定，防止造成市场粮价剧烈波动，节约成本、提高效率的原则。

第十九条 市级储备粮所产生的储备费用参照中央和省级储备粮的费用补贴标准执行，即保粮和轮换费用实行定额包干，储备粮成本价的贷款利息据实补贴，由市财政局按季核定后拨付给市粮食局；市粮食局按照有关规定，通过市农发行补贴专户及时、足额拨付到承储企业。

第二十条 承储企业应当在农业发展银行开立基本账户，并接受农业发展银行的信贷监管。

第二十一条 市级储备粮的入库成本由市粮食局会同市财政局、市农发行根据市场价格核定。入库成本一经核定，承储企业必须遵照执行，任何单位和个人不得擅自更改。



第四章 市级储备粮的动用



第二十二条 市粮食局应当完善市级储备粮的动用预警机制，依据市人民政府授权，加强对需要动用市级储备粮情况的监测，适时提出动用市级储备粮的建议。

第二十三条 出现下列情况之一的，可以动用市级储备粮：

（一）全市或者部分地区粮食明显供不应求或者市场价格异常波动；

（二）发生重大自然灾害或者其他突发事件需要动用市级储备粮；

（三）市人民政府认为需要动用市级储备粮的其他情形。

第二十四条 动用市级储备粮，由市粮食局会同市发改委、财政局提出动用方案，报市人民政府批准。

第二十五条 市粮食局根据市人民政府下达的市级储备粮动用命令下达动用方案，并负责组织实施。

任何单位和个人不得拒绝执行或者擅自改变市级储备粮动用命令。



第五章 监督检查



第二十六条 市粮食局、市财政局、市农发行按照各自职责，依法对承储企业进行监督检查，在监督检查过程中，可以行使下列职权：

（一）进入承储企业检查市级储备粮的数量、质量和储存安全；

（二）了解市级储备粮收购、销售、轮换计划及动用命令的执行情况；

（三）调阅市级储备粮经营管理的有关资料、凭证；

（四）依法处理违法行为。

第二十七条 在监督检查中，发现市级储备粮的数量、质量和储存安全等方面存在问题的，应当责成承储企业立即纠正或者处理；发现市级储备粮承储企业不再具备承储条件的，市粮食局应当及时取消其承储资格。

第二十八条 监督检查人员应当将监督检查情况作出书面记录，由监督检查人员和被检查单位的负责人签字。被检查单位的负责人拒绝签字的，监督检查人员应当将有关情况记录在案。

第二十九条 审计机关依照审计法规定的职权和程序，对有关市级储备粮的财务收支情况实施审计监督；发现问题，及时处理。

第三十条 承储企业应当积极配合市粮食局、财政局和审计机关的监督检查人员对本企业的监督检查。

任何单位和个人不得拒绝、阻挠、干涉监督检查人员依法履行监督检查职责。

第三十一条 市粮食局应当加强对市级储备粮的日常管理和监督检查，对市级储备粮的数量、质量存在的问题，应当及时纠正；对危及市级储备粮储存安全的重大问题，应当立即采取有效措施予以处理。

第三十二条 市农发行应当按照资金封闭管理的规定，加强对市级储备粮贷款的信贷监督。承储企业对市农发行依法进行的信贷监管，应当予以配合，并及时提供有关资料和情况。



第六章 法律责任



第三十三条 承储企业违反本办法规定，有下列行为之一的，由市粮食局责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予警告、降级直至撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）拒不组织实施或者擅自改变市级储备粮收购、销售、年度轮换计划的；

（二）发现市级储备粮的数量、质量存在的问题不及时纠正，或者发现危及市级储备粮储存安全的重大问题，不立即采取有效措施处理并按照规定报告的；

（三）拒绝、阻挠、干涉监督检查人员依法履行监督检查职责的。

第三十四条 违反本办法规定，挤占、截留、挪用市级储备粮贷款或者贷款利息、管理费用和轮换补贴，或者擅自更改市级储备粮入库成本的，由市财政局、市农发行按照各自职责责令改正或者给予信贷制裁；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予撤职、降级直至开除的纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条 国家机关和农业发展银行的工作人员违反本办法规定，滥用职权、徇私舞弊或者玩忽职守，尚不构成犯罪的，依法给予警告、降级直至开除的行政处分或者纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十六条 违反本办法规定，破坏市级储备粮仓储设施，偷盗、哄抢、损毁市级储备粮的，尚不构成犯罪的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；造成财产损失的，依法承担民事赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第七章 附则



第三十七条 县区级储备粮的管理办法，参照本办法规定执行。

第三十八条 本办法自公布之日起施行。