法治与执政党的政治权威

杨亚佳


法治最基本的要求就是法的至上性，即作为人民意志的宪法和法律具有最高的权威。但是，在发展中国家走向现代化的过程中，一个强有力的政党的政治权威又是必不可少的。江泽民在建党八十周年讲话中指出：“在我们这样一个多民族的发展中大国，把十二亿多人的力量凝聚起来，向着社会主义现代化的目标前进，必须有中国共产党的坚强领导。否则，就会成为一盘散沙，四分五裂，不仅现代化实现不了，而且必然陷入混乱的深渊。这是总结近代以来中国发展的历程得出的结论，也是分析许多国家发展的经验教训得出的结论”。如何通过制度设计或创新使执政党既发挥统揽全局协调各方的政治核心作用，又不至于蜕变为凌驾于宪法和法律之上的特权集团，这是包括执政党在内的各方仁人志士共同探讨，但并未很好解决的问题。本文试图在这方面作一尝试性的探讨，以就教于各方。
一、 中国法治建设的道路需要执政党的政治权威
当代发达国家的法制现代化起步于自由资本主义时期，并伴随着市场经济的发展和市民社会的成熟而逐步地、自然而然地实现的，是一种自下而上的，由社会生活领域推动的运动过程。在这个过程的开始阶段，政府扮演的仅是一种消极的“守夜人”角色。而当代中国的法治变革发生于二十世纪最后二十年，这时的中国社会缺乏商品经济对民主法治意识的启蒙，更面对着政治、经济和法制飞速发展的世界。发达国家的政治影响和经济压力，国内人民要求富裕和民主的渴望，决定了我国的法治建设同时担负着民主化以及发展、稳定等多重任务。其任务的艰巨性和操作上的精巧，客观上需要有一个充分行使公共职能的强大政府来推动法制的转型，需要政府自觉地担负起正确引导法治发展的时代责任。因此，中国被迫同时也是必然地走上了一条自上而下的政府推进型的法治道路。本来，限制政府权力是法治的出发点和基本内涵，但我国的法治建设则要将限制政府权力与维护政府权威统一起来，从而增加了制度设计的难度。但更深层次的问题在于执政党在这种政府推进型法治道路中所扮演的角色。
众所周知，根据马克思列宁主义关于无产阶级政党的理论，党在整个无产阶级专政体系中居于最高的领导地位，它应该而且必须领导国家政权。因此，如果说中国走的是政府推进型的法治道路，那么实际上这个政府就是党抑或说是党领导下的政府。在法治建设中维护政府的权威本质上是维护执政党的政治权威。
政治权威是一种使人们信从的政治力量，它集中体现在个人或某些集团身上。从人类社会发展的角度看，政治权威的出现标志着人类从蒙昧到文明，从自在到自为的发展过程。近代以来，政党取代其他传统政治力量领导政治生活，成为政治文明发展与进步的重要标志之一。据统计，在当今世界二百多个国家和地区中，除二十多个国家和地区是严格的君主制或政教合一体制而无政党外，绝大多数国家都存在着政党，实行政党政治。①对于努力实现法制现代化的发展中国家，特别需要有一个强有力的政党。因为，一个国家实现法治的过程，一般来说是与这个国家整个现代化过程分不开的。现代化过程本身就是利益机制的调整过程，而法制的现代化从理念来说是强调一套民主、公正、自由和法的至上性的观念体系，在制度上则是要建构一套对权力进行限制和约束的制度体系。其与中国传统的观念体系和权力格局的矛盾与冲突，要比经济领域的改革来得更加激烈。而且，随着这一进程的推进，原有的社会政治机制逐步丧失了维护政治稳定的功能，而需要建立一种新的社会政治机制来维护新的政治秩序。强有力的政党与有效的政党制度，无疑是这种新的社会政治机制的核心内容，同时也是维持变革社会中的政治秩序的中坚力量。程燎原、江山二位学者在研究了法治与政治权威的关系后，指出了政治权威在推进法治进程中的作用，即阐述或传输法治理念；制定法律和调适法度；循章守法和监督法律的施行。①看来中国法治建设不能没有执政党的政治权威。而实际上，十一届三中全会以来，中国共产党正是凭借自己的执政地位和政治权威，有力地推动了中国的法治化进程。她领导全国人民在法治理论上进行拨乱反正，确立了“在法律面前人人平等”等现代法治观念；提出了加强民主法制，实现依法治国的法治现代化任务；面对几乎空白的现代法制建设，领导制定了法制现代化纲领和宏大的立法规划，并在短短二十年间，完成了西方国家上百年走过的立法路程，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系；领导了大规模的普法教育，有规划有组织地传播法律知识，肃清封建法制观念，培育现代法治意识。总之，在当代国内外背景下，没有中国共产党的政治权威和政治领导，希望像西方国家那样通过市民社会的成熟，自下而上地实现现代法治，是一种不切实际的幻想。
二、执政党的政治权威必须建立在合法性的基础之上
我国法治建设的政府主导性，客观上要求维护执政党的政治权威。但是一个执政党能不能彻底完成推进法治，并最终建成“社会主义法治国家”的历史任务，取决于它在多大程度上获得人们的认同，在多大程度上获得真正的尊严和威信，以维持并加强自己“统揽全局，协调各方”的政治权威地位和力量，即解决法治化进程中执政党政治权威的合法性问题。
合法性是政治哲学中的一个重要概念，它不是简单地指合乎法律，而是指公民对政治权威的自愿接受性。合法性是政治统治的基本要素，它是政治权威“合法”行使权力或施行统治的重要前提，也是法治得以维系的重要条件。一些现代西方政治学家认为：：“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。……一般说来，如果合法性下降，即使可以用强制手段来迫使许多人服从，政府的作为也会受到妨碍。如果人们就哪一个政权具有合法性的问题发生争论，其结果常常是导致内战或革命。”②从根本上说，政治权威的合法性提供了政治权力“正当”、“合法”运转所必需的资源和支持。它一方面表明政治权威具有使被治者认为其统治是“正当”“合法”的特性；另一方面表明被治者在没有强制力迫使其服从的情况下对政治权威的自愿服从、支持乃至忠诚。一旦政治权威具有这样的合法性，政治权威所制定、倡导和实施的法律，就能获得被治者的普遍信仰和尊崇。所以，政治权威的合法性不仅使政治统治成为了“正当”、“合法”的统治，而且能使政治统治成为成本较低且相对持久稳定的统治，法治的实现也因此而具备了较好的条件。
政治权威如何获得合法性呢？德国的政治学家马克斯·韦伯提出和论述了政治权威合法统治的三种类型，即传统型、魅力型和法理型。认为不同类型的政治权威获得合法性的途径不同。传统型统治以政治权威自称的、官员和公民相信的历代相传的神圣传统为基础；魅力型统治则以被统治者相信政治权威具有超凡的魅力、品质、才能，从而愿意服从其统治为基础；法理型统治则以政治权威、官员和公民都只对理性的法律负责为基础。③从历史角度看，一个国家的政治权威模式一般要依次经历以上三种类型。近代以来的政治权威合法性，则主要以政治权威出自于民主程序、服从法律和公众对法律的至高无上的普遍信仰为基础。
建国以后到改革开放之前，中国执政党政治权威的合法性建立在中国人理解的传统马克思主义理论和领袖个人的超凡魅力的基础之上。随着文革的结束，中国执政党原有的合法性基础逐渐丧失：十年动乱带来的灾难，驱散了领袖身上的光环，领袖“走下神坛”标志着个人魅力型政治权威时代的结束；改革开放和市场经济的初步尝试，就否定了传统的“阶级斗争”理论，以及“社会主义是有计划的大生产”等对马克思主义的教条主义理解。由此，中国执政党政治权威的合法性基础发生了重大转变：一是选择了亨廷顿所谓的“政绩合法性”①，用邓小平的表述就是“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。②二是通过加强民主法制建设和政治体制改革，建立民主合法性基础。虽然党的领导人认识到政治体制改革与经济体制改革相协调的必然性，但为建立民主合法性为目的几次政治体制改革均因危及稳定的较大风险而停滞。在整个80 年代甚至90年代，执政党致力于经济发展，通过改善人民的生活水平，换取人民对自己的支持。政绩的合法性使其成功地经受住了“八九风波”的严峻考验和国际敌对势力的挑战。
但是，执政党的政绩合法性基础在90年代未又遇到了严峻的挑战。首先，20年的改革，效率是有目共睹的，但公平问题却突显出来，基尼系数从80年代初期的 0.288 扩大到 90 年代中期的 0.388 ，15 年间增加了10个百分点③。弱势群体不满情绪在增加，报复社会的案件和有组织犯罪的逐年增长就是对社会公平状况的一种反映；其次，社会分层复杂化，作为执政党传统的阶级基础的工人和农民阶层无论在政治上还是在经济上，其社会地位在下降。而新的社会阶层由于按照执政党的传统理论，很难进入利益表达的官方渠道。第三，就是以权钱交易为主要特征的政治腐败问题愈演愈烈。严重损害了执政党的形象，人们甚至怀疑执政党治理腐败的决心和能力。上述三种社会现象对执政党政治权威合法性的损害并未因经济的持续增长和人们生活水平的提高而改善。看来政治权威的政绩合法性是有条件的。尤其是当这种“政绩”导致了社会关系的重大变革时，政治权威体制如果不与时俱进地进行改革与调整，这种“政绩”给现有政治权威带来的合法性将走向反面。
为解决新形势下的合法性问题，中国共产党一方面提出了“三个代表”的理论，适时地将执政党政治权威的合法性从单纯的政绩转移到政治、经济和文化的先进上。同时通过对“三个代表”的阐释，扩大了执政党的社会基础，以期使执政党的政治权威获得更广泛的支持。另一方面，将“建设社会主义法治国家”作为政治体制改革的目标，明确依法治国是党在新形势下的执政方式，以期将党的领导同法律权威统一起来，使执政党的政治权威发展为法理性权威，增强执政党政治权威的合法性。从逻辑上讲，三个代表最根本的是代表广大人民群众的利益，在一个追求法治的国家，广大人民的利益是通过宪法和法律来体现的。因此，要实现三个代表的要求，巩固执政党的政治权威，克服政治腐败，增强合法性基础，唯一可行的途径就是尊重宪法和法律，并按照法治原则对执政党的政治权威体制进行设计和创新。
三、执政党政治权威体系的法治建构
可以肯定地说，改革开放20多年来，中国的执政党一直在理论和实践两个方面探索如何改善党的领导，企图建立一种法理型的权威结构。如在党与人大的关系上改变了过去那种以党的名义制定和发布法律文件（取代人大行使立法权）的作法；在党与政府的关系上，改变了过去党委对政府进行对口管理的党政高度一体的模式；在党与司法机关的关系上，取消了党委审批案件的制度。但总的说来，执政党的法理型权威模式的建构尚未取得突破性进展。一个明显的例证就是讲了多年的“党政分开”，“党要管党”并未取得多少预期的效果。因为，党政分开是西方多党制下的政治运行模式，由于不同的政党轮流执政，而不是一个政党永久执政，政党与政府①之间形成了明确的界限，再加之有比较完善的文官制度为基础，所以执政党执政主要表现为执政党领袖组织内阁（政府）并通过内阁来主持政务，贯彻执政党的方针政策。而在我国，由于共产党是唯一执政的党，执政党与政府之间容易建立某些固定联系，从而使执政党和政府的界限越来越模糊，及至出现党政合一的现象。虽然中共十三大开始了党政分开的大胆尝试，但1989年政治风波后，这一尝试基本停止了。在1989年8月28日党中央向党内发布《中共中央关于加强党的建设的通知》中，又部分恢复了党政不分的领导体制。②有学者将目前党政合一现象概括为党的权力的“全面性和总体性”，具体表现为全面掌握政治录用（通过党管干部原则）、利益表达（通过控制舆论工具和对各种代表的遴选）、利益综合（通过“将党的意志上升为国家意志”）和资源配置（主要通过控制政治资源而支配其他资源）的权力。③这种现实表明，在我国的政治格局中，企图通过“党政分开”，然后再建立党政之间良性互动的法治框架的制度设计几近空想。既然党政没有分开，也不可能分开，而法治又是不可避免的，那么法治架构的设计就不能抛开执政党的制度建设而空谈国家权力结构的法治化。当然这是一个十分艰难的课题，笔者在这里也只是提出一些初步的设想。
1． 非政党式竞争选举制。公共权力来源于人民的授予，这条法治社会的公理成了政治权威进行合法统治的根据。当然这是指国家权力，而对于实际掌握公共权力的执政党其权力来源于何处？这个问题对于西方的政党来说是明确的，因为西方近代意义上的政党是在议会民主中发展起来的，议会政治需要通过政党的竞争产生议会、总统或内阁，以帮助政府获得合法地位。在竞选中获胜的政党组织政府，执掌政权并贯彻执政党的政策。因此，西方政党执政的合法性来源于它们对国家现政权的贡献与支持，来源于公民根据宪法所进行的选择。而中国的执政党是在战争中产生的，人民在中国近代各派政治力量的斗争中选择了中国共产党，中国共产党又通过领导人民革命战争的胜利而缔造了国家，建立了政府。因此，这个政府只有体现党的意志才具有合法性，国家政权的合法性来源于政党。至于宪法，只是把这种革命成果“肯定下来”的一种政治记录而已，其必然的逻辑就是成为执政党“办事的参考”。对于执政党的权力，虽然党的章程和领导人的讲话、报告都说是“人民给的”，但“是我们打出来的”的潜意识却无处不在。几十年后的今天，“打出来的”合法性已经失去了往日的说服力。如前所述，执政党也通过提出建设法治国家重设自己执政的合法性基础。而法治国家最起码的标志就是对国家领导人的定期选举，以获得选民“同意的统治”，通过定期选举赋予政治权威以合法的地位和权力，同时通过选举对政治权威予以约束。人民的授权以及对权力的约束正是法治精髓之所在。我国也进行着定期的选举，但迄今为止，选举一直是间接的，既使在县乡两级也只能是直接选举代表。况且，在党政不分的前提下，执政党控制着几乎所有重要领导职务的提名权（有的要与民主党派协商），加之大部分领导人产生于等额选举之中，于是选举流于形式。当人们觉得自己的选举行为不是一种权利，而仅仅是证明什么的工具时，他们对选举的参与热情与对选举结果的认可度必然下降。根据北京大学“人民代表大会与议会研究中心”近两年来在全国近20个点的调查，在各种选举中，选民不经动员主动参加选举的不到被调查者的50％。调查还显示受教育程度高的人如果认为选举的对象是重要、有作用的，选举程序公正民主，会比一般人更积极参与选举；相反，他们会更为消极，甚至抵制选举。④这样的选举会使政府的民意基础下降，同时由于选举程序（包括候选人提名程序）的透明度低，也削弱了执政党的政治权威。笔者认为，为了提高政府的民意基础和执政党政治权威的合法性，必须增强选举的竞争性，既然在一个政党执政的前提下，政府的选举难以形成竞争局面，那么首先就将增强竞争性的重点提前到执政党内的提名程序中，科学设计“非政党式竞争选举”的程序，①同时在政府选举中，不再实行等额选举制度，大大提高差额选举的比例，以增加选民选择的机会。这样经过党内“非政党式竞争选举”的候选人，再一次经过大差额比例的竞争性政府选举，当选者既有执政党的支持，又具备较雄厚的民意基础。执政党的政治权威地位也会由于本党当选者（一般为执政党某一层次的领袖）的民意基础而得到巩固。
2． 执政党官员的任期制。任期制是法治社会对公权力的一种限制，“所谓绝对的权力，不仅是指在空间范围上不受法律限制的权力，也是指在时间长度上不受法律限定的权力。因此，从保障自由、防止专权和厉行法治的目的出发，给那些行使政治权力的政治权威确定一个法定的任期，而且不得终身任职，就成为限制和约束政治权威的一个重要方法”。②在美国大革命时期，政治权威的任期制就为政治家、制宪者所重视，形成了“终身任职不符合人民主权和民主选举的理念与逻辑要求”的共识。美国第三任总统杰斐逊就指出：“理性和经验向我们证明：一个国家元首那样连选连任，就是一个终身官职。当一代或两代证明这是一个终身的官职的时候，每逢继任势必招致阴谋、贿赂、暴力，甚至外国干涉。”③到1951年，美国22条宪法修正案将华盛顿开创的总统连续任职不得超过两届的惯例上升为宪法规范。
从我国宪法的有关规定来看，我国绝大部分国家级领导职务有“不得超过两届”的任职限制（中央军委主席的任职未作规定），而地方领导职务却没有连续任职限制。问题在于党政不能分开，而党又居于领导地位的体制下，撇开党内领导职务的任期而考察国家领导职务的任期是没有意义的。而作为党内根本法的《中国共产党章程》对党内领导职务的连续任职是没有任何限制的，只是邓小平在80年代初对“领导职务的终身制”曾提出过严厉的批评。执政党也为取消“领导职务终身制”制定了相应的内部规范，如司局级60岁退休，省部级65岁退休等。但是取消终身制与设置任期制毕竟是两个问题。前者的重点在于防止领导层的年龄老化；而后者的重点在于对权力的限制，以及公民平等，轮番为政的民主意图。这是人治与法治的两种不同的思路。问题在于在实际操作中，由于党内职务无连续任职限制，国家职务的连续任职限制也只是针对某一特定的职务，那么执政党就可通过掌握的政治录用权在某人的某一职务任职届满时，“安排”到其他国家职务上去。一个人可以在各种国家职务间流转，逃避了宪法和法律的约束，延续了领导职务实际上的终身制，使宪法规定的连续任职限制形同虚设。这样一种实际违反宪法和法治原则的作法，极易形成政党的官僚化和既得利益集团，堵塞广大公民和普通党员进入管理层的道路，削弱执政党的群众基础，减损政治权威的合法性。
既然党政未能分开，又选择了法治道路，党的章程和规定在形式上和实际运作中不得违反宪法，这是“在宪法和法律范围内活动”的基本要求。其可行的办法是按照宪法规定的任期制，设计党内领导职务的任期制，取消党内领导职务实际存在的终身制。推荐到国家机关任职的领导人的任期，按照宪法规定任期届满不得轮换它职。这不仅是党内民主和人民民主的要求，也是防止“每逢继任势必招致阴谋、贿赂、暴力”等政治不稳定因素的治本之策。
3．执政党内的权力约束制度。法治理论对公共权力予以约束的观点来自于以下两种基本共识：一是政府权力的扩张性是民主与法治秩序的最大威胁，如果不对其严加约束，那么，它必将形成专制的力量。二是政府权力与公民权利存在着矛盾的，要保护公民权利就必须对政府行使权力的范围与行使权力的方式进行限制，否则公民的权利必将受到破坏。这里的权力是人民“让渡”的公共权力，同时又是由公务人员行使的管理国家事务和社会事务的权力。在我国党政不分的政治格局中，执政党政治权力具有了公共权力的性质。因此，要实行法治，对公共权力的约束和控制就必然延伸到党内来。对这一问题执政党已经有了较深刻的认识，如江泽民在建党八十周年讲话中指出：“建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。关键要加强对领导干部的监督，保证他们正确运用手中的权力。”“坚持标本兼治、综合治理的方针，从思想上筑牢拒腐防变的堤防，同时通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件，加大从源头上预防和解决腐败问题的力度。” 可见，体制创新成为约束权力的主要方法。笔者认为，在党政不能分开的情况下，约束权力的体制创新也应先从党内的体制做起。
目前执政党内的权力约束制度主要有横向的集体讨论和纪委监督，以及自下而上的批评建议和党内选举。但是这些监督制度都缺乏透明的、可操作性的程序性规定。比如党章第4条规定：党员“对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。”党员还可以“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。”这即是对党员权利的保障，也是对党内决策的监督。但是，关于党员批评、建议、申诉、控告的时间、效力、方式，以及有关组织不予答复的后果及纪律责任，则没有具体规定。缺乏程序支持的规定只具有宣告的意义，不具有实质的和制度层面上的效果。笔者认为，所谓体制创新在党内约束权力方面则必须加强党章、党规、党纪的程序制度建设，使党章所规定的原则和制度成为刚性的、可操作的具体规则。
这里需要讨论的是纪律检查委员会在党内的地位。纪律检查委员会建立20多年来，的确发挥了维护党章党纪，纯洁党的作风和组织的重要作用，是党内权力监督和制约机制的主要力量。但是，制度设计上的缺憾使之不能充分发挥监督和制约功能。首先，制度设计上存在矛盾之处。党章规定，党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生，并向同级党的代表大会报告工作，但是却要接受同级党委的领导。据说这样规定是由于党章第十条规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。”这样就有了两个最高领导机关：党的全国代表大会和党的中央委员会。但这样是不符合逻辑的。况且，党章还规定，党的中央委员会由党的全国代表大会产生，前者对后者负责并报告工作。可见，党的全国代表大会才是党的最高领导机关，由它产生的党的中央委员会和纪律检查委员会应该对党的全国代表大会负责、报告工作，并在各自的职权范围内分别行使领导决策、党纪监督的职权。其次，党纪监督体制上存在盲区。根据党章的规定，纪律检查委员会监督、检查党员和党的组织执行党的纪律、履行党员义务的情况。但是，“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。”（中国共产党章程第44条）也就是说，纪委无权单独对同级党委常委立案调查。由此，纪委对同级党委的监督制约功能大大减弱。更令人不安的逻辑结论是，中央纪律检查委员会由于已无上一级纪律检查委员会，则对中央委员会委员和政治局委员也无立案检查权。对党的中央一级的纪律检查和权力监督就成了空白。这样一种制度设计必须要有两个前提：一是党的最高决策层永远不会滥用权力；二是即使有滥用权力、决策失误的情况，自己也会迅速纠正。但历史和逻辑都告诉我们这是不可能的。明智的制度设计则是：明确党的全国代表大会在党内的最高权威地位，明确纪律检查委员会对同级党的代表大会负责并报告工作的制度，加强纪委对同级党委常委的监督和制约。
4．执政党活动的法制化和政治责任制度。
在我国政治生活中，执政党处于领导地位，但是领导地位并不等于就是绝对权力。因为绝对权力本身就是反法治的。执政党必须在宪法和法律的范围内活动，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”（宪法第5条）执政党服从宪法和法律，是他们政治权威地位被尊重和服从的基本前提。正如罗伯斯庇尔所说：“公职人员所受到的尊重，与其说由于他所掌握的权力，远不如说是由于他自己对于法律的尊重。”①如果政治权威自己背弃法律，他就无法去号召被治者自愿服从法律和他自己。因此，执政党要巩固自己的政治权威地位，必须同时建构使自己服从宪法和法律的体制。笔者认为，这样的体制包括两个大的方面：一是依据宪法、法律规定的权限和程序将执政党的意志上升为国家意志，以体现执政党的领导。二是完善宪法监督制度，以落实执政党的政治责任。
对于第一个方面，必须在宪法和法律中对党的活动方式加以规定。目前各国宪法和法律对政党加以规定的不多。但是，鉴于政党制度在我国政治生活和社会生活中的影响，有必要将政党立法放在重要地位。目前。我国宪法虽然规定了党对国家事务实行领导的基本原则，但是对党的性质、职能和活动方式没有任何规定。至于执政党如何将自己的意志经过法定程序上升为国家意志、党组织如何向人大推荐重要干部、党组织与人大产生分歧时的协调和处理程序、执政党在人大开展活动的范围和方式、各级人大中执政党党员的比例等都无法可依。实践中各级党组织只好各行其是。在这种情况下党必须在宪法和法律范围内活动的原则往往不能落实，一些人甚至利用立法空白大搞政治腐败。②为此，有必要修改宪法和制定政党法，形成执政党在宪法和法律范围内活动的制度体系。
对于第二个方面，要通过完善我国的违宪审查制度来实现。我国目前的违宪审查制是以国家最高权力机关为主体，以地方权力机关为补充的体制。审查范围主要是以一府两院的行为尤其是抽象行为为对象。至于政党的行为并不在审查范围之内。对于实行两党制或多党制的国家，由于存在政党式竞争选举，执政党的决策失误或政治腐败往往成为败选的原因。因此，对执政党行为的违宪审查并不显得那样重要。即使这样，不少实行宪法法院违宪审查制的国家也将政党行为纳入违宪审查范围，以规范政党行为，明确政党的政治责任，体现宪法和法律的至上性。而我国，一方面，由于历史的原因，没有形成政党竞争选举的局面；另一方面，我国的违宪审查制并不审查政党行为。从而使具有“全面性和总体性”权力的执政党实际上处于无监督的政治格局中。这不仅与法治的客观要求相去甚远，而且由于“绝对的权力”造成的腐败，严重地削弱了执政党的政治权威。在目前政党体制下，可行的办法是完善我国违宪审查制，将政党行为纳入到违宪审查范围，使执政党承担与其权力相应的政治责任。这里的问题是人大能不能通过违宪审查监督执政党。从理论上说，这是不成问题的。因为按照我国宪法，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”而执政党违宪必在受追究之列，人大和人大常委会又负有监督宪法实施的法定职责，因此，执政党接受人大监督和违宪审查，并承担违宪责任是符合法理的。执政党对人大工作实施领导，并不排除人大对执政党的监督和违宪审查。一个循法而治，依律而为并具有明确政治责任的执政党才具有充分的合法性，才能有效地巩固自己的政治权威地位。

作者单位：中共河北省委党校政法教研部
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①周淑真著，《政党和政党制度比较研究》，第3页，北京，人民出版社，2001。
① 程燎原、江山著，《法治与政治权威》，第196－212页，北京，清华大学出版社，2001。
② [美]加布里埃·A阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔，《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，第36－37页，上海，上海译文出版社，1987。
③ [德]马克斯· 韦伯著,约翰内斯·温克尔曼整理，《经济与社会》，上卷，林荣远译，第239页，北京，商务印书馆，1997。


①[美]亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，中译本第58、59页，上海三联书店，1998。
②《邓小平文选》第三卷，第370页，北京，人民出版社，1993。
③世界银行：《共享增长的收入——中国收入分配问题研究》，中译本，中国财政经济出版社， 1998。
① 在本文中指广义的政府。
② 参见：郭定平著，《政党与政府》，第273页，杭州，淅江人民出版社，1998。
③ 沈远新，《政党政治与发展进程中的政治腐败》，《中国研究》，1998年9月号。
④《中国能不能提高选举的民主化程度？》，《南风窗》，2002年3月19日。

国家教委办公厅


教育系统内部审计工作考核办法（试行）
国家教委办公厅



第一条 为了加强教育系统内部审计工作的考核，推动《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》和国家教委第24号令《教育系统内部审计工作规定》的贯彻落实，促进教育系统内部审计制度的健全和工作水平的提高，特制定本办法。
第二条 教育系统内部审计工作考核的对象为各级国家审计机关派驻教育主管部门的审计机构和教育系统各级内部审计机构及其所在部门和单位。
第三条 教育系统内部审计工作的考核，以建立健全内部审计制度、开展内部审计工作的情况为内容，以《中华人民共和国审计法》和审计署、国家教委关于内部审计工作的规定为依据，以百分制评定考核的结果。
考核的具体内容和结果的评定，按《教育系统内部审计工作考核项目与评分标准》（见附1）执行。
第四条 教育系统内部审计工作考核的方法和程序是：
1、自查。各级教育审计机构及其所在部门和单位按照本办法第三条的规定，在每年年终时逐项进行自查，填写《教育系统内部审计工作考核表》（见附2），经本部门、本单位主管审计工作的领导审签后，连同本年度工作总结一并上报上一级教育主管部门及其审计机构。
2、考核。上级教育主管部门及其审计机构对下一级教育部门、单位及其审计机构的自查结果进行审查，组织考核。每年至少要对1／3的下一级部门、单位及其审计机构，按照本办法第三条的规定，组织一次全面的或有重点的考核。在考核中可以组织工作性质和职责相同的部门和单
位进行互查，其结果可作为评定考核的依据。考核和互查均需填写《教育系统内部审计工作考核表》。
3、反馈。考核小组对考核结果进行综合分析，向被考核的部门和单位及其审计机构反馈，肯定成绩，指出不足，提出改进的意见和建议。
4、小结。对考核情况和结果进行小结，在应考核的范围内加以通报，并上报上一级教育主管部门及其审计机构。
第五条 教育系统内部审计工作的考核，应当坚持考核与整改相结合、表彰奖励与批评帮助相结合的原则。
被考核的部门和单位及其审计机构，应对自查中发现的问题和考核反馈指出的问题及提出的意见，认真进行研究，采取切实措施加以解决和改进，并将整改措施和结果及时上报上一级教育主管部门及其审计机构。
上一级教育主管部门应根据考核结果，确定被考核部门和单位内部审计工作的等级：85分以上的为一等，61至84分的为二等，60分以下的为三等。对评为一等的部门和单位及其审计机构应进行表彰和奖励，对评为二等的应帮助提高，对评为三等的应加以批评，限期解决存在的
主要问题。今后只有连续两次经考核或自查被评为一等的部门和单位及其审计机构，方具备评选全国或全国教育系统内部审计工作先进单位和内部审计工作先进集体的资格。
第六条 教育系统内部审计工作的考核，必须坚持实事求是的原则，务求实效，切忌形式主义。一经发现弄虚作假、敷衍塞责等情况的，应通报批评，并取消其三年内参加评选先进的资格。
第七条 本办法自下发之日起实行。审计署驻国家教委审计局此前下发的考核办法同时废止。
附：1、教育系统内部审计工作考核项目与评分标准
2、教育系统内部审计工作考核表（略）

教育系统内部审计工作考核项目与评分标准
一、高等学校和教育企事业单位及其内部审计机构的考核项目与评分标准
（一）内部审计机构设置情况（满分10分）
按规定设置独立的、与本部门本单位财务机构相同级别的内部审计机构的，10分；独立设置内部审计机构但未与本部门本单位财务机构同级的，6分；将内部审计机构与其他机构合署办公，但能相对独立开展工作的，2分；将内部审计机构与其他机构合并，不能独立开展工作的，或
按规定应设内部审计机构但未设的，0分。
（二）审计队伍建设情况（满分15分）
1、在校全日制学生5000人以上的大学、独立设置的学院和高等专科学校，配备5人以上的专职审计人员的，以5人5分为基础，每多1人加1分，每少1人减1分。
在校全日制学生5000人以下的大学、独立设置的学院和高等专科学校以及大型教育企事业单位配备3人以上的专职审计人员的，以3人5分为基础，每多1人加1分，每少1人减1分。
按规定应配备专职审计人员但未配备的，0分。
2、具有中、高级专业技术职务的专职审计人员达到半数以上的，2分；未达半数的，1分；无中、高级专业技术职务的，0分。
3、建立并认真执行审计人员学习制度、培训制度、考核制度的，3分；有制度但执行一般的，1分；无制度的，0分。
4、积极组织审计人员开展审计理论研讨，总结实践经验，每年有两篇以上的论文或研究报告在省级以上（含）公开或内部刊物上发表或被上级部门采用的，3分；在省级以上（含）公开或内部刊物上发表或被上级部门采用一篇的，1分；无成果的，0分。
5、审计人员遵守守则，勤政廉政的，2分；当年发生违纪问题的，0分。
（三）对内部审计工作实施领导的情况（满分15分）
1、由本部门、本单位主要行政负责人直接领导并具体分管，或由该负责人直接领导、其他行政负责人协助分管的，5分；由本部门、本单位主要行政负责人直接领导，但由其他非行政负责人协助分管的，3分；本部门、本单位主要行政负责人不直接领导，而由其他行政负责人直接领
导的，2分；本部门、本单位主要行政负责人不直接领导，而由其他非行政负责人直接领导的，1分。
2、本部门、本单位不分管内部审计工作的其他党政负责人重视、关心和支持内部审计工作的，4分；一般的，2分；有人排斥、非难、阻碍内部审计工作的，0分。
3、直接领导和协助分管内部审计工作的负责人全面认真地履行国家教委第24号令第10条所规定的6项职责的，6分；某项或某几项职责未能履行或虽做工作但效果较差的，则每项应从6分中扣除1分；因为失职而发生重大失误、造成严重后果的，则每一失误应从6分中扣除2分
。
（四）内部审计工作的条件状况（满分10分）
1、内部审计机构和审计人员履行职责及审计人员培训所必需的经费能够加以保证的，2分；基本可以保证的，1分；不能加以保证的，0分。
2、审计人员的待遇、职务评聘和生活等方面的实际困难和问题得到较好解决的，2分；情况一般的，1分；不加关心，该解决且能解决但不予解决的，0分。
3、根据本部门、本单位的财力，积极为内部审计机构和审计人员履行职责配备必需的设备的，2分；情况一般的，1分；有条件而不予配备的，0分。
4、研究财经工作的会议和其他有关会议，能通知内部审计机构派人参加的，2分；时而通知时而不通知的，1分；从不通知的，0分。
5、认真宣传内部审计工作，使各部门和广大群众积极支持和配合内部审计工作开展的，2分；情况一般的，1分；发生严重干扰内部审计机构和审计人员履行职责的事件而不及时处理的，0分。
（五）内部审计工作开展情况（满分50分）
1、规章制度建设情况（满分10分）
（1）结合本部门、本单位的实际，制定了实施国家教委第24号令具体办法的，4分；未制定的，0分。
（2）制定了操作性较强的内部审计工作规章制度累计4个以上的，以4个4分为基础，每多1个加1分，每少1个减1分；未制定的，0分。
（3）制定并认真执行内部审计工作质量控制办法和岗位责任制的，2分；制定但未认真执行的，1分；未制定的，0分。
2、完成审计工作的情况（满分20分）
（1）完成年度工作计划的情况（满分5分）
全面完成年度工作计划的，5分；完成80％以上的，3分；完成60％以上的，1分；完成不足60％的，0分。
（2）完成领导交办任务的情况（满分5分）
如期完成本部门、本单位领导和上级部门交办的审计任务的，5分；其中有一项未完成或两项未按期完成的，2分；两项以上未完成或三项以上未按期完成的，0分。
（3）审计工作质量情况（满分8分）
审计工作质量较高，即能严格按照内部审计准则和业务规范进行审计（1998年前只要求能严格按照国家教委第24号令第四章所规定的内部审计工作程序进行审计），做到查清事实、分清是非、定性准确、处理恰当、遵守程序，认真贯彻“一审二帮三促进”原则的，8分；未完全
达到以上要求，审计质量一般的，4分；两项以上（含）审计工作出问题，发生重大失误、造成严重后果的，应倒扣2分。
（4）审计档案建立情况（满分2分）
审计档案建立及时，资料完整，装订整齐的，2分；一般的，1分；未建立的，0分。
3、开展审计调查的情况（满分5分）
能按国家教委第24号令第18条的要求，开展两项以上的重要事项的审计调查，并审计调查报告被本部门、本单位领导或上级部门采用的，5分；只进行了一项审计调查，但审计调查报告被本部门、本单位领导或上级部门采用的，3分；进行了审计调查，但审计调查报告未被采用的
，1分；未进行此项工作的，0分。
4、实行审签的情况（满分2分）
完成国家教委第24号令第20条所规定的审签任务10项以上，并能做到严格、准确、及时的，2分；完成10项以下的或质量一般的，1分；未进行这项工作或质量出问题、造成严重后果的，0分。
5、开展咨询服务的情况（满分3分）
积极开展此项工作，提供10次以上咨询服务的，3分；提供10次以下的，1分；未开展此项工作的，0分。
6、审计决定、审计意见书和审计建议落实情况（满分5分）
能全面落实的，5分；80％以上能落实的，3分；落实不足80％的，0分。
7、开展计算机审计的情况（满分5分）
半数以上专职审计人员能使用计算机作辅助工具的，5分；只有个别人会使用计算机作辅助工具的，2分；无人会使用计算机的，0分。
二、教育主管部门及其审计机构的考核项目与评分标准
教育主管部门及其审计机构的考核项目，除与高等学校和教育企事业单位及其内部审计机构的考核项目相同以外，还应考核对本地区教育系统内部审计工作进行指导和监督的情况。
各项考核的评分标准是：
（一）内部审计机构设置情况、对内部审计工作实施领导的情况和内部审计工作条件状况的评分标准，与高等学校和教育企事业单位及其内部审计机构同。
（二）审计队伍建设情况的评分标准，除审计人员的配备外，其余与高等学校和教育企事业单位及其内部审计机构同。
审计人员配备的评分标准为：省级教育主管部门配备5人以上专职审计人员的，以5人5分为基础，每多1人加1分，每少1人减1分。
地、市级教育主管部门配备3人以上专职审计人员的，以3人5分为基础，每多1人加1分，每少1人减1分。
县级教育主管部门配备2人以上专职审计人员的，以2人5分为基础，每多1人加1分，每少1人减1分。
按规定应配备专职审计人员但未配备的，0分。
（三）内部审计工作开展情况的评分标准，除完成审计工作的情况外，其余与高等学校和教育企事业单位及其内部审计机构同。
完成审计工作情况的评分标准为满分12分：
1、每年完成5项以上审计任务的，以5项5分为基础，每多1项加1分，每少1项减1分。
2、审计工作质量较高的，7分；一般的，4分；两项以上（含）审计工作出问题，发生重大失误、造成严重后果的，应倒扣2分。
（四）对本地区教育系统内部审计工作进行指导和监督的情况（满分8分）
1、全面履行国家教委第24号令第11条所规定的6项职责的，6分；某项或某几项职责未能履行或虽做工作但效果较差的，则每项应从6分中扣除1分；因为失职而发生重大失误、造成严重后果的，则每一失误应从6分中扣除2分。
2、每年至少召开一次本地区教育审计工作会议的，2分；隔年召开一次的，1分；三年以上不召开的，0分。
三、加分
（一）本部门、本单位当年被评为全国或全国教育系统内部审计工作先进单位的，加5分；被评为省、自治区、直辖市、计划单列市或其教育系统内部审计工作先进单位的，加3分；被评为省级以下或其教育系统内部审计工作先进单位的，加2分。
（二）教育系统内部审计机构被评为全国或全国教育系统内部审计工作先进集体的，加5分；被评为省、自治区、直辖市、计划单列市或其教育系统内部审计工作先进集体的，加3分；被评为省级以下或其教育系统内部审计工作先进集体的，加2分；被本部门、本单位评为先进集体的
，加2分。
（三）能按规定的要求，及时向上一级部门报送计划、总结、重要的审计报告和审计调查报告等材料，及时填报有关报表的，加5分；不能及时上报的，2分；所报材料和报表不合要求的，1分；从不上报的，0分。



1996年11月15日