深化城市管理体制改革 构建和谐管理执法环境


构建和谐社会是当前我国政治生活最重要的主题。提高构建社会主义和谐社会的能力，必须加强社会管理和建设，推进社会管理体制创新，这是构建社会主义和谐社会的核心。我市在深入研究城市管理规律的基础上，积极创新城市管理方式，完善城市管理体系和政策法规，整合城市管理资源，拓宽服务领域，形成城市管理和社会服务合力，有效促进了我市“和谐杭州”建设事业的发展。
一、构建与“和谐杭州”相适应的城市管理体制
近年来，我市各级党委和政府牢固树立全面、协调、可持续的科学发展观，始终把坚持以人为本，按照“发展、创新、稳定、为民”的要求，始终建立和健全城市管理体制作为高起点推进城市化的重要工作和促进构建“和谐杭州”的战略举措来抓，基本实现了从小城管到大城管、从重突击到重长效、从重单一到重综合、从重载体到重机制、从单兵作战到“市区联动、块抓条保”的转变，城市长效管理水平和综合管理能力有了明显提高，引领“和谐创业”取得了很大进展。
我市在探索和建立新的城市管理体制方面，以转变职能为切入口，优化城市管理内部结构，明确了规划、建设、管理的职能分配框架，努力解决以往城市中普遍存在的“轻规划、重建设、轻管理”现象。在市委、市政府的高度重视下，率先在全国范围内建立“两级政府、三级管理、四级服务”的城市管理体制。“两级政府、三级管理、四级服务”城市管理体制集中反映出如下特点：（1）突出综合管理，实行在综合管理下的专业部门分工责任制；（2）突出层级管理，实行市、区、街、居分层管理，调动各级积极性；（3）突出属地管理，将管理重心下移，突出块块作用；（4）突出群众参与，动员居民、单位参与管理。为了明确三级城市管理层级的管理职能，我市对各层级进行了明确定位：市—规划、决策，督查调控；区—监督、协调，辖区管理；街镇—执行、实施，检查落实。市、区两级通过进一步简政放权，充实街道管理职能，发挥街道管理作用，进一步理顺市、区、街道、社区四级之间的关系，明确各自在城市管理中的职责和作用，建立街面管理新型运作机制，形成“条块结合、以块为主，职责明确、协调配合，统分结合、高效运行”的城市管理体制。2002年市委、市政府制定实施了《关于进一步加强城市管理工作的若干意见》，按照重心下移、属地管理原则，明确市、区、街道、社区在城市管理中的职责分工，强化城区在城市管理中的责任主体地位，“两级政府、三级管理、四级服务”的城市管理体系和“城市政府统一领导、城区政府全面负责、街道（乡镇）具体实施、社区居民共同参与”的城市管理格局基本形成。为广大市民营造便利、安全、舒适、文明的城市环境氛围和把我市建设成为生活居住、旅游购物、学习创业的新天堂这一“和谐杭州”的目标得到了逐步实现，城市管理水平得到了很大提高。
二、建立与“和谐杭州”相适应的城市管理机构
城市管理是一项系统性、综合性、动态性、反复性很强的工作，需要政府有一个专门的部门，对城市管理进行综合性地指挥、协调，保证城市管理这一庞大的系统科学、高效、有序地运转。根据“两级政府、三级管理、四级服务”的城市综合管理体制要求，2003年7月，我市将原市建委和原市政市容管理局直接承担的有关城市管理职能剥离出来，成立城市管理办公室，作为代表市政府行使城市综合管理职能的管理机构，负责牵头协调全市的城市管理。为进一步加快城市化进程，提高城市品位和城市综合竞争力，率先基本实现现代化，按照大都市发展战略目标，根据市委、市政府《关于进一步加强城市管理工作的若干意见》（市委〔2002〕9号）和《关于高起点推进城市化的若干意见》（市委〔2003〕16号）精神，市委、市政府决定，2004年7月，我市设置了区人民政府城市管理办公室。
市区城市管理办公室成立后，努力发挥牵头、协调、整合作用，城市管理齐抓共管格局初步形成。市城管办认真梳理了城市“四化”管理33个方面内容，确立了“四化”管理目标。为确保目标任务的实施，一是建立落实城市管理目标责任制。按照市委、市政府城市管理领导小组要求，将城市管理目标进行分解、细化，根据城区和部门职责，提出目标，明确任务，并与各城区、各部门签订了城市管理目标责任书，纳入了城区和相关部门年度工作目标考核；二是会同市编办、市法制办等界定了各部门在城市“四化”长效管理中的职责。印发了《进一步明确市“三化”管理中市相关部门和单位工作职责的通知》；三是加强跟踪督查和监管考核。建立了块验收条、市验收区相结合的“块抓条保”长效管理考核机制，强化了“属地管理”，增强了管理合力，促进了城市管理各项目标任务的落实。四是建立并落实城市管理“以奖代拨” 考核制度。将“四化”长效管理绩效与区财政投入挂钩，根据考评确定等级和奖励额度，鼓励城区和各部门加大城市管理投入，发挥了市级财政“四两拨千斤”作用。五是整合资源、推进管理无缝链接。建立了市、区两级城市管理综合协调工作网络，通过制定落实全市城市管理联席会议、城区城管办工作例会、“四化”长效管理例会等制度，为市、区及部门间的联系、沟通、协调、联动搭建了工作平台，增强管理合力。同时，按属地管理和责任主体唯一的原则，建立由街道办事处（乡镇政府）牵头的城市管理联席会议制度，定期研究和动态协调区域内城市管理的突出问题，加强街道（乡镇）与部门之间的联系与沟通，形成管理合力。针对城市管理结合部管理中存在的问题，及时梳理、解决了60多个城市管理边界盲区的划分，管理职责的界定，管理要求的明确等问题。市、区两级联动，规划、建设、管理、执法及相关部门密切配合、协同作战，初步形成了城市政府统一领导、城区政府具体实施、各级部门齐抓共管、社会各界和市民群众积极参与城市管理的良好氛围。
三、推进与“和谐杭州”相适应的执法体制改革
1996年《中华人民共和国行政处罚法》的出台，为城市管理执法体制的改革提供了契机，为改革我国的行政执法体制提供了法律依据，也为在城市管理领域确立新的行政执法体制奠定了法律基础。开展相对集中行政处罚权，对于有效克服多头执法、重复处罚、执法扰民等给社会带来极不和谐因素的重要举措。根据国务院法制办和省政府的批复，我市于2001年在城市管理领域正式开展相对集中行政处罚权试点工作，并于同年9月组建了市、区城市管理行政执法局，全面履行七项职能（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护方面的社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染及城市饮食服务业排污行为、工商管理方面的无照商贩、公安交通管理方面的侵占道路行为），加大城市管理行政执法力度。为了进一步推进我市城市管理相对集中行政处罚权工作，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权工作的通知》（国办发[2000]63号）和《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）确定的原则和要求，2003年、2004，我市相继先后在萧山区、余杭区和富阳市成立了城市管理综合行政执法局，开展了相对集中行政处罚权工作。根据中办发[2004]24号文件精神和省关于文化市场综合执法机构改革的要求，积极开展文化市场领域里的相对集中行政处罚权工作，成立了市、区（县、市）文化市场综合执法队伍，着力解决文化市场管理职能交叉、政出多门、多头执法、管理缺失、力量分散等问题。
我市开展相对集中行政处罚权后，行政执法部门以“为人民执法，让人民满意”为中心，坚持“依法、理性、科学、亲民”的和谐执法理念，紧紧构建“和谐杭州”这一主题，有力地发挥城管执法在城市管理工作的保障作用。我市城市管理行政执法在以下几个方面积极的开展工作：一是以机制创新为手段，落实层级执法机制，优化日常巡查机制，探索长效管理执法支撑机，积极走科学执法之路；二是以专项整治为抓手，积极开展非法涂写广告、运输车抛洒滴漏、“门前三包”、非法养犬、国有土地违法建筑、破坏绿化、环保“两噪声一污染”的违章查处，有效地解决了当前城市管理中的热点难点问题；三是以督查考核为动力，全面履行七项职能。2003年查处案件56875件，2004年查处案件133267件，同比增长134.32%。
四、健全与“和谐杭州”相适应的城市管理制度体系
制度建设是适应“两级政府、三级管理、四级服务”城市管理体制和依法管理、规范管理的前提和保障。目前我市已初步建立了与城市管理体制相配套的一系列法规和规章制度。为适应形势发展需要，先后对《杭州市燃气管理条例》、《杭州市城市供水管理条例》、《杭州市城市公共客运管理条例》、《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》等管理条例进行了修改。为加强制度建设，先后出台了《杭州市“门前三包”责任制管理办法》、《杭州市建设工程渣土管理办法》、《杭州市无障碍设施建设和管理办法》、《杭州市机动车辆清洗站管理办法》、《杭州市城市生活垃圾管理办法》、《杭州市城市排水管理办法》、《杭州市地下管线盖板管理办法》、《杭州市地下水管理规定》、《杭州市城市供热管理办法》等一系列的政府规章。为弥补制度上的不足，市委、市政府还制订了《杭州市城市洁化绿化亮化长效管理办法》、《关于进一步加强窗口地区市容管理的实施意见》、《杭州市街景市貌长效管理办法》、《关于认真做好燃气供应单位和液化气站点审批工作的通知》等20余个城市管理的规范性文件。为保证城市管理法律法规的贯彻实施，在作业管理方面，制定了《推行市政、环卫设施标准化管理的实施意见》等配套方案和措施。在监督管理方面，建立了市政设施、公用事业、市容环卫三大监管工作机制及日常巡查制度。在公共安全管理方面，制定了城市燃气、供水、防汛、防台、隧道、桥梁等处置突发性事件的预案。这些政策、制度、标准、方案的出台和实施，从各个层面和角度保证了城市管理的统一、有序，使各项管理工作的开展做到有法可依，有章可循。
我市城市管理工作通过深化管理体制改革和建立健全制度体系，城市面貌得到了进一步改善，据我市统计局和市城市管理办公室对全市5000名市民进行问卷调查，结果有10.2%的人认为市区城市管理整体情况“好”，有59.7%的人认为“较好”，两项合计达69.9%。在获得了“国家卫生城市”、“全国创建文明城市工作先进城市”、“中国优秀旅游城市”、“全国环境综合整治优秀城市”、“国家园林城市”、“全国绿化先进单位”、联合国“人居奖”、“中国人居环境奖”等荣誉称号的同时，市民对城市管理的满意度也在逐年提高。（卞军民）


陕西省西安市人民政府办公厅


关于印发西安市人民政府重大行政决策程序规定的通知

市政办发〔2009〕43号


各区、县人民政府，市人民政府各工作部门，各直属机构：
　　《西安市人民政府重大行政决策程序规定》，已经2009年2月2日第14届68次市政府常务会研究通过，现印发给你们，请贯彻执行。

西安市人民政府办公厅
二○○九年二月二十日




西安市人民政府重大行政决策程序规定

　　第一条 为了推进重大行政决策科学化、民主化、规范化，进一步规范完善重大行政决策程序。根据《国务院工作规则》、国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、《陕西省人民政府工作规则》和《西安市人民政府工作规则》，制定本规定。
　　第二条 本规定所称重大行政决策，是指市人民政府对本市国民经济发展和社会产生重大影响的事项，作出的具有全局性、长远性、战略性的决策。主要包括全市国民经济和社会发展中长期规划、年度计划；全市财政预算、重大财政资金安排；各类总体规划、重点区域规划和行业规划；重大投资项目和重大国有资产处置；涉及民生的重大事项；重大突发公共事件等。
　　第三条 市长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。
　　副市长、秘书长协助市长行使决策权。
　　市政府办公厅负责重大行政决策的组织、协调、服务和管理活动。
　　市政府研究机构、法制机构、参事机构等应当为政府重大行政决策提供政策、法律、专业咨询等相关服务。
　　第四条 市长提出的重大行政决策事项，由承办单位承办直接进入重大行政决策程序。
　　副市长提出的行政决策建议，报市长确定是否进入重大行政决策程序。
　　市政府工作部门和区县人民政府提出的重大行政决策建议，先经分管副市长审核，再报市长确定是否进行决策程序。
　　公民、法人或者其他组织提出的决策建议，由市政府办公厅负责审核后征求相关部门意见，提出初审意见后，报分管副市长审核、市长确定。
　　第五条 市政府决策承办单位对拟决策事项应当深入调查研究，所提供的决策资料和信息必须真实、全面、准确，对决策事项所涉及范围应当广泛征求有关部门意见和建议，在充分论证的基础上，经决策承办单位集体讨论，形成决策方案草案。
　　决策承办单位应当按照部门法定职权确定或者由市长指定。
　　对需要进行多方案比较研究或者争议较大的事项，应当拟定两个以上可供选择的决策方案。
　　决策方案草案形成后，决策承办单位应当交由政府法制机构进行合法性审查。
　　第六条 涉及专业化较强的决策，决策承办单位应当组织若干名本专业领域具有代表性、权威性专家，对重大行政决策方案草案进行必要性、可行性、科学性论证，形成综合评审意见。
　　承办单位应当对专家论证意见、建议归类整理，对决策方案草案中采纳的意见应当标明，未予采纳的，应当说明理由。
　　第七条 推行重大行政决策听证制度，除依法不得公开的事项外，对涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项及法律、法规、规章规定，都应向社会公布，召开听证会，广泛地征求公众意见。
　　第八条 规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及对公众的影响范围。
　　听证代表确定后，决策承办单位应当将名单通过市政府网络向社会公布。
　　听证会举行10日前，决策承办单位应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料，确保听证参加人享有平等、充分的质证和辩论的权利。
　　第九条 决策承办单位应当对听证中提出的合理意见和建议积极采纳，意见采纳情况及其理由要以书面的形式告知听证代表，并以适当的形式向社会公布。
　　决策承办单位应当根据意见和建议的归纳情况，对决策方案进行修改，形成决策方案草案及说明。
　　第十条 重大行政决策方案草案经分管副市长审核后，由市长决定提交会议讨论。
　　第十一条 提交政府常务会或者政府全体会议审议的重大行政决策方案草案，应当报送以下资料：
　　（一）决策方案草案及说明；
　　（二）涉及专业领域决策的专家评审意见；
　　（三）决策方案草案涉及成本效益分析的，应当提交分析报告；
　　（四）有关部门和社会公众意见采纳情况和综合资料；
　　（五）同一决策事项形成两个以上决策方案的，应当提交比较分析资料；
　　（六）政府法制部门审查意见。
　　第十二条 重大行政决策事项应当充分发挥民主，坚持集体讨论决定制度，在集体审议的基础上由市长做出决定。
　　政府常务会或者政府全体会议，应当记录重大行政决策方案讨论情况及决定，对不同意见应当特别载明。
　　第十三条 重大行政事项依法需要报省人民政府批准或者依法应当提请同级人民代表大会及其常务委员会审定决定的，从其规定程序上报。
　　第十四条 在做出重大行政决策后，决策机构应当及时向社会公布。
　　第十五条 建立重大行政决策实施情况后评价制度，对做出的重大行政决策实施情况，通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，督促决策执行机构及时、正确贯彻执行重大行政决策。
　　决策执行过程中，出现政府重大决策所依赖的客观条件发生改变，有可能导致决策目标全部或部分不能实现的，市政府应当根据实际情况做出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修正决策方案的决定。
　　第十六条 建立行政决策责任追究制度，制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对违反本规定而导致政府重大决策失误的，按照有关法律法规追究相关责任人的责任。
　　第十七条 区县人民政府重大行政决策的做出、执行、监督活动，参照本规定执行。
　　第十八条 本规定自发布之日起施行