没有不受约束的特殊群体
-----全国政府采购论文评析（三）
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北京市辽海律师事务所


我国各级财政部门是政府采购货物、工程和服务的法定监督管理部门。《谁来监督监督者》是一篇揭露政府采购监管部门在实际工作中滥用公共权力的分析文章，是一篇实践性较强的警示性议论文。从文章内容来看，论文作者身处政府采购第一线，对于监督者所存在的不受约束的行政职权耳濡目染。对此，论文作者将各级财政部门在实践中所存在的形形色色权力、不规范的权力运作情况分别进行了例举和剖析，阐述了监督者拥有数种正位与越位的权力，越位与错位的权力，分析了权力与利益结合的情况。作者引用了民间形象比喻：“公章拴在裤腰带上”。经过生动论述后，作者提出了振聋发聩的呼吁：谁来监督监督者？在论文的第三部分，作者提出了限制监督者权力的具体建议。以下我们分三个部分，对作者在文章中所要说明的问题及其精华逐一进行些分析。
一、监督者在实践中所拥有的权力
《谁来监督监督者》一文的第一部分即监督者拥有的权力，作者根据自己的了解和观察，依据所掌握的论据材料，对监督者在实践中所拥有的权力分别进行了例举和解剖，作者认为，监督者拥有的权力主要有：1、签章签字报销权。2、处罚权。3、考核权。4、现场监督权。5、考察权。6、评委库建立与管理权。7、定点采购与协议供货单位确定权与管理权。8、制定政策法规、政府集中采购目录权。9、采购计划下达、采购方式确定与修改权。10、备案权。11、投诉处置权。针对前述的11项权力（有些属于权利）中的内涵和外延，作者分别在论文中进行了一些分析和解说。看完这些论述，正如作者所言，笔者的确是有些惊讶。有些行政职权是属于法律明确赋予的，有些是属于私自滥设的。在这些权力或权利中，有的专业性和业务性都很强，应该属于政府采购中心行使，监督部门是无权独揽的。
在签章签字报销权这一项中，作者指出这是一项很大的权力，多签少签发票与定点单位利益有直接关系。作者说，这项权力涵盖采购项目付款审结与财务报销时的签字权，是控制政府采购规范支出的最后一道关口，也是最重要的关口之一，同时可能是寻租行为最容易发生的地方。一旦审核签字权集中在一个人手中，会有许多弊端，汽车保险费用审核，汽车维修中的诸多猫腻，报帐时没有采购中心出具的付款申请以及采购人出具的采购合同，将有可能蜕化成腐败温床。更为严重的是，某些单位未进入政府采购，无法报帐时会通过领导关系，经办人员有时也迫于领导压力，或者有意寻租，最终签字盖章，致使大量的自行采购行为得以顺利完成最后手续，逍遥法外，扬长而去。会计核算中心假如只见有采购办签字盖章的发票一律放行，那么将可能有许多自行购买的项目逃避处罚，通过关系与权力寻租扰乱政府采购市场。作者所谈的这些情况带有普遍性，笔者也曾不少听到采购中心介绍的类似情况。这是亟待引起有关部门重视的问题。
在定点采购与协议供货单位确定权与管理权这一项中，作者分析道：目前有一部分采购管理部门把持着定点采购与协议供货单位的中标确定权，采购中心只有组织制作标书、确定评分办法、邀请推选中标候选人的权力，而中标单位的决定权在管理部门，甚至一提到管理事务监管部门就来了条件反射，一并揽入自己怀中。诸如对定点与协议供货单位日常事务性管理、票据签章、报表汇总、履约检查。根本没有考虑这些具体业务工作应该由采购中心来授理，监管者既当运动员又当裁判员，或者监督机关虽然当起了裁判员，却没有裁判的对象，实际工作时自己裁判自己。笔者非常赞同作者观点，因为类似问题在其它省市财政监管部门也同样存在。
二、监督者滥用公共权力的实际情况
这是论文《谁来监督监督者》第二部分的内容，即监管者权力运作现状。论文作者结合第一部分的剖析，进一步对各级财政部门在实践工作中权力滥用的情况进行了例举和论述：第一，借手中拥有的权力，大搞寻租谋利行为。第二，仗势压人，插手具体业务工作，使用双重标准，干扰集中采购机构正常工作。第三，对集中采购机构的发展不闻不问，放手让采购中心随心所欲，监管不力或监管缺位、失位。第四，刻意回避政府采购工作机制与环境不畅等问题，明哲保身，行政不作为泛滥成灾。
作者对第二部分的阐述，笔者也有同感的内容是：对占财政支出80%以上的工程招标失去监督权；招标代理机构抢占政府采购份额；采购人有选择地委托属于集中采购目录内的通用项目给社会中介代理机构；采购人刻意逃避公开招标并用领导批示形式追求自我购买；采管不分现象还在一定范围存在；集中采购机构设置未得财政拨款，生存艰难，环境恶化，有被弱化和边缘化的趋势；工程招标尚未纳入政府采购有效范围。这些问题很大程度上与监管部门的行政不作为有关，监管机构行政作为缺乏激励与动力机制，按照市场经济原理，监督机构没有经济动力，而集中采购机构可以通过收取一定比例的中标服务费获得经济利益，这种利益上的不对称会使得行政行为的驱动力不足，经济利益上的不对等心理膨胀的结果，使得监督机构有可能放弃神圣的监管使命。更深层次的原因还在于监管部门缺乏平级或上一层的有效监督，仅仅凭借行风评议风险、年终考核权重，或者走马灯轮换的领导政绩上的追求等因素，没有制度上的约束力。
作者提出的系列问题的确令人深思：财政部门负有法定的监督职责，对所存在的问题不积极地履行监督义务，这也是行政法上滥用职权的一种表现形式，应该受到有关部门的监督。当然，立法必须明确这个有关部门究竟应该属于谁。现行法律赋予同级财政部门的监督职权，实际上作为与众多采购人平级单位的财政部门根本就无法有效地行使主管权。由此，我们应该反思立法所存在的缺陷。
三、限制监督者权力的具体建议
《谁来监督监督者》一文的第三部分即对监管者加强监督的措施。这是作者在分析和论述前面两部分的基础上所提出来的六条建议：一是采管分离到位，职权清晰。二是纪委监察局要加强对监督者廉政情况的监督检查力度，严格追究监督者相关责任。三是寻求制度上的保障。四是监督机构内部要相互制约、相互监督。五是以投诉行为作为监督监督者的有力武器。六是努力构建监督权行使的平台与对象。
作者认为，在目前没有更好的对监督者不良行为进行有效监督的情况下，或者说不能再设立一个专门的对监督机关进行再监督的现状下，只能通过相关部门的权责明确分离，内部岗位设置，制度保障来加强相互监督。监督与被监督其实与是一把双刃剑，一句话权力就是责任，权力使用得好能够正常行使法律赋予的神圣职责，使用得不好，将会扰乱监督市场，破坏工作环境，那就得接受别人的监督，损害监督者的形象与权威，在这种情况下，被监督者完全可以站出来对监管者进行监督，及时指出其不正确地方，共同铸造政府采购的宏伟大业。作者提出的对监管者加强监督的最后一条措施给人印象深刻：抽象的监督权是不存在的，要监督必须通过一个媒介或平台才能进行，集中采购机构、供应商、采购人其实都是监督权行使的平台与对象。
在阅读《谁来监督监督者》一文之前，可能许多人并不知晓财政部门在政府采购活动中究竟拥有多大权力，正如作者所言：社会各界似乎过于把眼光盯在集中采购执行部门的规范性方面了，而对监管者行为是否违法缺乏足够警惕，由于监督者的行为是隐性的，投诉案件往往都集中在采购中心身上，很少有针对政府采购监管理部门的，而采购中心的申诉权声音又那么的微弱，甚至起不到任何作用。对此，笔者曾经在许多政府采购论文中对财政部门和采购人的权力指出过质疑，而对我国各级政府采购中心所处境况深表担忧。众所周知，任何制度必须具备规范性、可预见性和强制性，从而才能引导、制约人们的行为，使其按照法律、制度事先设定的标准和要求行为或不行为。我国现行的制度建设很不合理，对财政部门、采购人、采购中心、招标公司、供应商等各方当事人的权利义务的设置是非常不对等的，政府采购中心受到约束和限制的条款最多，采购人和监管部门承担的义务最少。在权力与义务不对称的情况下，法律的天平自然会发生倾斜。因此，《谁来监督监督者》所反映的问题非常具有现实意义，为今后立法的完善提供了可资借鉴的范本。
点评作者：谷辽海
2006年6月18日星期日于北京寓所


国家科委


“八五”国家科技攻关计划实施管理细则
1992年2月27日，国家科委

一、总 则
第一条 为保证“八五”国家科技攻关计划（“八五”国家重点科技项目（攻关）计划）组织实施的科学化、规范化及可操作性，根据“八五”国家重点科技项目（攻关）计划管理办法，特制定本实施管理细则。
第二条 本实施管理细则适用于国家科委管理的“八五”国家科技攻关计划。

二、年度计划编制
第三条 “八五”国家科技攻关年度计划编制的依据：根据中共中央、国务院关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的《建议》和《纲要》以及国务院批准的《中华人民共和国科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要》，在综合上一年项目的执行情况及新的滚动项目论证基础上，提出年度计划草案。
第四条 “八五”国家科技攻关年度计划编制程序：
1、各项目组织部门（地方）、课题主持部门（地方）将上一年计划内项目、课题的论证以及专题合同签订的概况，按要求于每年十月底报送国家科委（一式三份）。
2、国家科委综合平衡后于每年十一月底前提出下一年度国家科技攻关项目计划草案，纳入国家重点科技项目（攻关）计划，提交全国计划会议讨论。
3、国家科委根据全国计划会议精神及各方面意见进行修改、补充，于次年二月底前编制年度执行计划，纳入国家国民经济和社会发展年度计划内，组织国务院各有关部门（地方）实施。

三、计划管理
第五条 计划采取按年度滚动方式实施，根据年度财政、项目论证情况及前期准备工作，逐项开题论证实施。
第六条 在计划实施过程中，视项目执行情况，由国家科委组织的有关专家组对项目、课题、专题的执行情况进行评估并提出书面报告，国家科委和财政部根据评估情况责成组织部门（地方）提出处理意见。
第七条 年度计划执行中，课题、专题遇有下列情况之一，各方均可提出撤消及暂停的建议：
1、经实践证明所选技术路线不合理或无实用价值的；
2、国内已有相当或更高水平同类科技成果的；
3、攻关内容和其它科技计划相重复的；
4、与攻关项目依托的基本建设、自筹资金、外汇和原材料、燃料动力等条件不落实的；
5、攻关项目依托的基本建设、技术改造、技术引进和国外合作等条件不落实的；
6、参加攻关的技术骨干发生重大变化，研究工作无法进行的；
7、组织管理不力致使课题、专题无法进行的其它因素。
属主动撤销及暂停的：课题由项目组织部门（地方）提出报告，报国家科委批准后执行；专题由课题主持部门（地方）提出报告，经项目组织部门（地方）批准，报国家科委认定后执行。属被动撤销及暂停的课题、专题，经国家科委审定后下达课题、专题撤销及暂停通知。
第八条 “八五”国家科技攻关计划撤销的课题、专题，由课题的主持部门（地方）、专题承担单位对已做的工作、经费使用、已购置的设备仪器等作出书面报告，由项目组织部门（地方）、课题的主持部门（地方）按管理职权范围提出处理意见，报国家科委和财政部批准后执行。撤销的课题、专题如国家拨款有结余时，由课题的主持部门（地方）集中后，全额上交中央财政并抄报国家科委。
第九条 在计划实施过程中，遇有对攻关目标、内容、进度、经费及承担单位等进行调整时，应按职责管理范围提出书面申请报告。经专家评议后，专题合同由课题主持部门（地方）报项目组织部门（地方）审核，并报国家科委认定后执行；项目和课题由项目组织部门（地方）报国家科委审批后执行。

四、组织管理
第十条 “八五”国家科技攻关计划的项目实施管理工作，根据项目、课题的不同性质，分别委托国务院各有关部门和地方负责，个别重大项目可由国家科委负责组织。国家鼓励面向社会招标，通过招标或择优委托确定专题的承担单位。招标的具体办法，由课题主持部门（地方）制定，经项目组织部门（地方）审定，报国家科委、财政部备案。
第十一条 国家科技攻关计划的项目、课题、专题分别由项目组织部门（地方）、课题主持部门（地方）、专题承担单位及其主管部门负责管理。
第十二条 国家科委的职责：
1、编制年度计划；
2、确定项目组织部门（地方）及课题主持部门（地方）；直接组织某些重大项目、课题；
3、组织项目、有争议课题的可行性论证专家委员会、专家组及论证会；审批《项目可行性论证报告》及《课题可行性论证报告》；
4、根据专题合同会同财政部下达经费；
5、组织专家组进行定期评估；
6、监督、检查年度计划的执行情况；
7、组织项目验收；
8、执行本细则其它有关条款规定的职责：
第十三条 项目第一组织部门（地方）的职责：
1、负责召集、组织项目其他组织部门（地方）联合编制《项目可行性研究报告》并修改、补充及上报专家论证后的《项目可行性论证报告》；
2、根据审批的《项目可行性论证报告》，组织有关课题可行性论证专家组及论证会；审批有关《课题可行性论证报告》，审核专题合同；
3、根据项目实施情况，同该项目其他组织部门（地方）协商可成立领导小组或专家组；
4、负责项目有关统计报表，并于每年二月底按要求报国家科委和财政部；
5、负责项目的组织协调，监督、检查课题、专题的执行情况，每年一月底将上年度工作计划执行情况报告及本年年度计划报国家科委及财政部；
6、负责项目、课题年底经费决算的审查、汇总，每年二月底报国家科委及财政部；
7、组织课题验收；
8、执行本细则其它有关条款规定的职责。
（所有上报材料应在综合各组织部门（地方）意见的基础上形成，各方不同意见要注明，并抄送项目各组织部门（地方）。）
第十四条 项目其他组织部门（地方）的主要职责：
1、主动协同项目第一组织部门（地方）做好项目各项工作；
2、对项目组织工作中有重大分歧意见可书面上报国家科委；
第十五条 课题主持部门（地方）的职责：
1、组织编写《课题可行性研究报告》，负责专家论证后的《课题可行性论证报告》的修改、补充和上报；
2、依据批准的《课题可行性论证报告》，组织专题招标或择优委托，确定承担单位并签定合同；
3、划拨专题合同年度经费；
4、负责课题、专题年度经费决算的审查、汇总，每年一月底报项目组织部门（地方）并抄送国家科委及财政部；
5、负责监督、检查专题合同的执行情况，每年一月中旬向项目组织部门（地方）提出上年度计划情况报告、统计报表及本年度计划，并抄报国家科委；
6、组织或主持专题攻关成果鉴定；
7、执行本细则其它有关条款规定的职责。
第十六条 项目组织部门（地方）、课题主持部门（地方）的考核标准：
1、应是科技攻关总体实施地方或成果应用的主管部门（地方）；
2、具有良好的科技攻关条件（人、财、物）保证；
3、能够提供、疏通科技攻关与基建、技改、国外资助（贷款、援助、合作）等有机结合条件和渠道；
4、具有一定的工作基础，日常组织管理协调方便，信息反馈迅速；
5、具有能够吸引各方面科技优秀人才联合攻关的信誉和较高的组织、管理水平。
（项目组织部门（地方）视情况可设两个以上；课题主持部门（地方）只能确定一个。）
第十七条 专题承担单位的职责：
1、严格执行攻关合同，按规定的内容和进度完成科研任务；
2、合同经费专款专用，负责按期偿还应偿还的国家拨款；
3、每年一月上旬按要求向课题主持部门（地方）提出上年度计划执行情况及经费决算的正式报告、统计报表和本年度计划，并抄报项目组织部门（地方）、国家科委；
4、负责填报合同执行情况信息数据表（动态信息管理系统数据采集办法另定）；
5、攻关任务完成后，向课题主持部门（地方）提出总结报告和成果鉴定申请；
6、执行本细则其它有关条款规定的职责。
第十八条 专题承担单位的主管部门（地方）的主要职责：
1、负责推荐专题承担单位；
2、负责督促检查专题承担单位执行专题合同的情况并保证其按合同完成任务；
3、协助专题承担单位解决专题合同执行过程中出现的问题，提供应属本部门安排的基建、外汇、物资、技措、劳动指标等有关条件。

五、经费管理
第十九条 “八五”国家科技攻关计划经费由国家财政、有关部门、地方和专题承担单位多渠道筹集。
第二十条 项目第一组织部门（地方）提出项目、课题、专题年度经费调整报告及合同经费汇总表，于每年一月底前报国家科委。
第二十一条 国家科委会同财政部根据合同及项目组织部门（地方）调整报告，每年分两批将年度经费下达到课题主持部门（地方）并抄送项目组织部门（地方）及专题承担单位的主管部门（地方）。
第二十二条 国家下拨的攻关经费，根据专题的不同类型，采取无偿及有偿使用两种办法管理。
属基础性研究和社会效益的专题为无偿使用；
通过科技攻关预计取得直接经济效益的专题，为有偿使用。
根据专题的不同类型和效益的大小，在签订合同时确定有偿或无偿以及偿还国家拨款额度及偿还年度。
第二十三条 严格执行国家科技攻关拨款的偿还制度。由课题主持部门（地方）负责，委托有关机构按合同回收应该偿还的经费。各受托机构每年年底将回收情况上报国家科委并报报财政部。偿还经费的50％上交中央财政，50％留在课题主持部门（地方），继续用于国家科技攻关
计划。
第二十四条 项目计划的年度经费，各课题主持部门（地方）和专题承担单位不得截留、挪用，各级财政、财务部门根据科技三项费用管理办法，应对经费的使用情况进行严格监督、检查。

六、技术引进与国际合作研究
第二十五条 根据批准的《项目可行性论证报告》及《课题可行性论证报告》，为完成攻关任务如需配套引进有关技术和关键设备，在专题招标或择优委托落实承担单位时，中标或受托单位可提出有关技术引进和关键设备进口项目建议书，由课题主持部门（地方）审核后报国家科委（一式三份）。在专题合同认定后，国家科委据此编制《“八五”国家科技攻关技术引进和关键设备进口项目年度计划》（以下简称《技术引进计划》）报国家计委经贸司争取立项。
第二十六条 凡纳入国家科委编制的《技术引进计划》内批准的引进项目，可按《国家科委技术引进工作暂行办法》（〔1987〕国科发综字0197号文）的有关技术引进减免税规定办理。
第二十七条 根据批准的《项目可行性论证报告》及《课题可行性论证报告》，为完成攻关任务如需进行国外技术考查、国际合作研究，在落实专题承担单位时，由专题承担单位提出国外技术考查、国际合作研究建议书，由课题主持部门（地方）审核后报国家科委（一式三份）。在专题合同认定后，纳入国家科委负责编制的国外技术考查、国际合作研究项目计划（以下简称《国外技术考查、国际合作计划》），利用官方和民间的合作渠道，促进双边或多边的技术交流和国际合作研究。
第二十八条 根据“八五”国家科技攻关计划各项目提出的需要，每年由国家科委选择推荐若干优秀技术、管理人员出国培训以及需要引进国外人才的项目，经国务院引进智力办、人事部等有关主管部门审定后列入全国重点派出培训计划及引进国外人才计划（以下简称《派出培训及引进人才计划》）。
第二十九条 “八五”科技攻关中的技术引进、国外技术考查及国际合作研究等经费更多渠道解决，凡纳入上述《技术引进计划》、《国外技术考查、国际合作计划》和《派出培训及引进人才计划》内需攻关经费补助的专题，必须经国家科委专项审核批准后方可在攻关经费中列支。

七、成果管理
第三十条 攻关任务完成后，项目、课题逐级组织验收（验收办法另定）。
第三十一条 科技攻关所获成果（包括专利），由主管部门（地方）依据国家成果管理办法或专利管理办法执行，并按年度汇总后报国家科委备案。
第三十二条 攻关任务完成后，应将攻关过程中的所有实验记录、数据、报告等按照技术档案管理办法整理归档，不得散失，不得由个人占用。
第三十三条 攻关成果属国家所有。科技攻关成果转化为生产力是考核科技攻关计划完成的关键。国家鼓励成果的有偿转让。除国家特殊规定外，取得成果的单位不得对成果进行封锁，有义务在全国范围内推广应用。
第三十四条 科技攻关成果中经鉴定的重点新产品，凡符合（1990）国科发计字853号文《国家级重点新产品试制鉴定计划管理规定》并提出申请，可优先予以纳入《国家级重点新产品试制鉴定计划》。

八、统计信息管理
第三十五条 项目组织部门（地方）、课题主持部门（地方）及专题承担单位应设专职或兼职统计人员分别负责项目、课题及专题的统计工作，并按期上报统计报表。
第三十六条 专题合同认定后三周内，专题负责人应按《专题合同基础数据表》（见专题合同附件1）的格式将数据录入软盘送课题主持部门（地方）集中后报国家科委。
第三十七条 专题负责人在每年一月上旬应按《专题进展情况表》（见专题合同附件2）的格式填写报表并录入软盘送课题主持部门（地方）集中后，一并报国家科委。

九、奖 惩
第三十八条 项目、课题和专题的研究成果，根据有关管理条例，可申请国家科学技术进步奖、国家发明奖、国家自然科学奖。
第三十九条 攻关任务完成后，国家科委对管理工作和科技成果显著的单位和个人（专业技术人员和科技管理人员）予以表彰、奖励，颁发荣誉证书。获奖人员的先进事迹存入个人档案，作为晋级及提职的依据之一（奖励办法另定）。
第四十条 在攻关经费管理中，对违反财经制度的专题承担单位、课题主持部门（地方）、项目组织部门（地方）根据有关法规追究责任并予以处罚。
第四十一条 在计划实施过程中，凡因组织管理不力或发生重大责任事故导致专题、课题乃至项目不能按计划进度执行的单位和个人，根据有关法规追究其责任并予以处罚。

十、附 则
第四十二条 各项目组织部门（地方）、课题主持部门（地方）根据《管理办法》、本实施管理细则及需要，可制定有关管理规定，报国家科委和财政部备案。
第四十三条 本实施管理细则从1991年开始执行。
第四十四条 本实施管理细则由国家科委负责解释。