山西省政府


山西省乡镇、街道企业环境管理办法（试行）
山西省政府



第一条 为了保护城乡环境和农业生态，根据国务院《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》，结合我省实际情况，制定本办法。
第二条 各级人民政府要加强对乡镇、街道企业的领导，贯彻全面规划，合理布局，发展经济，保护环境的方针。积极发展无污染和少污染的行业，努力搞好“三废”综合利用。
现有企业要通过技术改造，积极进行污染治理，限期达到国家要求的“三废”排放标准，新建企业要严格执行“三同时”规定，控制新污染的产生。
第三条 在城镇上风向、居民稠密区、水源保护区、风景游览区、名胜古迹、温泉疗养区和自然保护区范围内，不准建设污染环境或破坏生态的项目，已建成的要限期采取关、停、并、转、迁措施。
第四条 严格管理土炼焦生产。
一、凡本办法第三条规定的范围内以及水库、河流沿岸、林区（含经济林集中区）和城镇近郊区，一律不准从事土炼焦生产。
二、公路干线、铁路两旁三公里范围内，不得新建土炼焦生产点。现有的土焦炉要限期改造。
三、上述第一、二项规定范围以外从事土炼焦生产的，要调整布局，改革工艺，积极发展改造焦炉。改造焦炉的标准是：烟坐达到有组织排放，有除尘设施，能回收部分焦化副产品，能进行废水处理。
第五条 乡镇、街道企业的主管部门，应以县为单位，建立专业化协作中心，对乡镇、街道企业现已经营的电镀、制革、造纸、漂印、有色金属冶炼、土磷肥，以及噪声、振动严重扰民的工业企业，进行改造、调整，严格控制发展。分散的、不具备改造条件的厂点，要合并集中，切实
搞好集中后的污染物净化处理和噪声治理。
第六条 禁止乡镇企业生产汞制品、石棉制品、砷制品、铅制品、放射性制品、联苯胺、多氯联苯、六六六、滴滴涕等。现已生产的必须立即停止生产。
第七条 任何单位和个人，一律不准新建土硫磺生产点。现有土硫磺生产点，凡在本办法第三条和第四条第一、二项规定范围内的，必须停止生产。其他地区的要限期改造。
第八条 凡对环境有影响的新建、扩建、改建或转产的乡镇、街道企业，必须严格执行防治污染设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的规定，认真填写《环境影响报告表》。项目投资不足一百万元的，由县级环保部门审批，报地、市环保部门备案；一百万元以上、三百万元
以下的，由地、市环保部门审批，报省环保局备案；三百万元以上的，由省环保局审批。
对环境有较大影响的项目，要编制《环境影响报告书》，报地、市以上环保部门审批。项目竣工时，必须经审批的环保部门验收合格后，方可投产使用。
第九条 现有乡镇、街道企业，要按照《国务院关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》（国发[1983] 28号）的要求，加强企业管理，改革工艺，采取综合利用和净化处理等措施，努力提高能源、资源的利用率，尽量减少“三废”排放。
任何单位均不得向河流、农田、渠道、渗坑、裂隙、溶洞、防空洞排放有毒、有害废水、废气、废渣。
第十条 对排放“三废”及产生噪声污染的乡镇、街道企业，环保部门要按照国务院发布的。《征收徘污费暂行办法》和《山西省贯彻〈征收排污费暂行办法〉的实施细则》的规定，征收排污费，并责令其限期治理。
第十一条 严禁将有毒有害的产品和因污染严重而淘汰的设备，委托或转移给乡镇、街道企业生产或使用。
第十二条 各级经委、计委、工商行政管理部门和乡镇、街道企业的主管部门、农业银行，应协同环保部门，加强对环境保护的监督和管理。
污染严重的乡镇、街道及企业主管部门，要配备专职环保人员，并由一名领导人分管环境保护工作。
第十三条 广大群众对污染和破坏环境的行为，有权监督、检举或控告，任何单位和个人不得打击报复。
对保护农业、城镇生态环境作出显著成绩的单位和个人，要给予表彰。
第十四条 乡镇、街道企业违反本办法的，按下列规定处理：
一、违反第四条第三项规定的，加收三至五倍排污费。
二、违反第十一条规定的，对委托、转移单位和接受单位，分别处以五千元以下罚款，对直接责任者处以二百元以下罚款，并责令接受单位立即停止生产或使用。
三、违反第三条、第四条第一、二、项、第六条、第九条第二款规定的，分别情节轻重，责令停产治理或吊销营业执照，并处以两万元以下罚款。
罚款由环保部门决定，井按城乡建设环境保护部、财政部《征收超标排污费财务管理和会计核算办法》中有关罚款的规定安排使用。
吊销营业执照由环保部门提出意见，工商行政管理部门办理。
第十五第 凡造成环境污染和破坏的单位和个人，有责任排除危害，并对受害者赔偿损失，造成严重后果，触犯刑律的，应依法追究刑事责任。
第十六条 本办法适用于本省辖区的乡镇、街道企业、厂办、校办企业，机关劳动服务公司，农工商企业，个体经营企业及个体联合企业。
第十七条 本办法由省环境保护局负责解释。
第十八条 本办法从颁布之日起施行。本省过去的有关规定凡与本办法有抵触的，均按本办法执行。



1986年6月23日
政府应对其“政策引导农民行为”所产生之不良法律后果负责－－搞“农业产业化” 农民赔了咋办？

（王政律师）


“农业产业化”已成为近几年各级政府喊得愈来愈响的解决“三农”问题、发展农村经济、促进农民增收的一项事关全局的战略口号或措施。有人认为：我国推出以“公司十农户”为主要形式的农业产业化经营，直接突破了原有社区双层经营的局限，丰富了为农户服务的内容，提高了服务的水平，在更大范围和更高层次上实现了农业资源的优化配置，是对统分结合的双层经营体制的充实、完善和发展，是农业经营体制的重大创新。

无疑，农业产业化的推广和实施，其成果是显著的，其意义也是重大的、深远的。但是，我们也不要忽视，在现有政府依职权推广和实施农业产业化的前提下所产生的一些负面影响。其中，有部分农民伴随着农业产业化的推广和实施走向了更加贫穷的境地，而政府又不想对他们采取必要的补偿或救助措施，结果，许多农民因此无以为生后或为了躲避债务，成为四处讨生计的“流民”。作为法律工作者，我们经常会收到这样一些农民兄弟打来的法律求助电话或请求提供法律援助的邮件信息（如政府“强行”让他们在某块地上“种烟叶”、“种棉花”、“种树木”、“种药材”等），这些农民主要想知道“政府该不该对这种政策引导下所产生的农民亏损或负债行为负责”的问题。如山东省东营市垦利县武某、陈某、张某、刘某等人反映：他们积极响应“当地市、县政府推广奶牛产业化、鼓励养奶牛”号召，利用自有资金和政府低息贷款每人购买了数十头奶牛，结果当年就遭遇到奶牛和牛奶市场发生重大变化情况（原先每头一万八千元的奶牛价格降到三千元），导致他们每家每户都背上了几十万元的债务（债务多为银行贷款、而且每家都有几个贷款担保人）。巨额亏损使他们感觉生活失去了指望，他们也想咨询“政府是否该对他们的负债承担法律责任”的问题。

该咨询问题涉及到国家行政法、现有农业政策等领域的法律、法规或政策之规定，非常值得我们去探讨和研究。本文试图从法律分析角度提出问题，希望引起广大公众和社会同仁们的关注。

一、政府必须要依法推行“农业产业化”

发展社会生产力、推动我国社会经济能够“持续、稳定、协调”发展是政府各级管理部门的一项最基本、最重要的行政职能。目前，我国仍有百分之七十以上的人口是农民，解放农村生产力，发展农业，加快农村经济的发展更是各级政府管理部门要实现“强国富民”目标的头等大事。不可否认，“农业产业化”的提出和推广也是仅仅围绕这一目标来进行的，但值得思考的问题是：基层政府在推行产业化过程中，有没有考虑到是否违反国家基本法律的问题？如何行使其职能的问题？怎样才能达到其既定的目标问题？

目前政府通常的做法是：1、先确定一个指导思想，无非是“以市场为导向，以效益为中心，以体制创新和科技创新为动力，着力培植……生产基地，推动农业产业结构调整，努力增加农民收入，不断满足……需要，全面提高……竞争力，促进……高效快速发展” 等鼓舞人心的口号。2、然后制定任务目标（也未必切合实际的目标），如描画出“哪年哪月达到种植……多少亩，养殖……多少头，……产量达到多少吨，创造经济效益多少多少万元，把我市/县或乡/镇等建设成为……重要基地”等令人为之振奋的宏伟蓝图。3、最后组织落实，包括制定扶植政策和采取工作措施。扶植政策往往是“财政奖励”、“补贴”、“低息贷款”等内容；工作措施则包括“宣传引导”（往往夸大收益忽略风险）、“狠抓落实”（往往采取变相的强迫措施）、“建立服务体系”（往往只停留在纸面上）等方面。

总之，政府部门认为：其已经为农民实施产业化经营想得非常周全，似乎该想到的其都已经想到了。但是，我们在政府所制定的一系列推广“农业产业化”的政策或文件中，不曾发现政府制定这些政策或文件的“合法性”依据内容。我们认为：政府在制定这些有关“农业产业化”的政策或文件中，首先应当进行合法性论证，然后再考虑其可行性的问题。即政府有关职能部门首先应想到其推行的“农业产业化”是否符合《土地法》、《草原法》、《森林法》、《国土资源规划法》、《环境保护法》等国家基本法律规定？是否侵害农民土地承包经营权违反我国民事或行政侵权方面法律规定？（将财政资金转入商业银行放贷）是否违反国家财政、金融、信贷等方面法律法规等？简言之，即如果政府制定的有关“农业产业化”政策与国家法律法规相冲突该怎么办的问题。显然，目前政府尤其是地方政府在制定有关政策时是没有将上述有关法律法规纳入其考虑视野范围的。

所以，我们建议：推行“农业产业化”的各级政府部门首先应建立对其制定的政策文件的合法性审查机制，必要时，必须通过人大“听证程序”；在其制定的相关政策文件中，必须说明相关的法律依据或与现行法律法规不相冲突的专家论证意见。唯如此，才能避免政府随意制定相关农业产业政策的盲动性，才是“依法行政”的真正体现，才能减少“人治专擅”所造成的被动或破坏结果。

二、政府要充分考虑或披露“农业产业化”所可能产生的不良后果

通常情况下，如果政府制定的“农业产业化”目标适度，引导措施得当，农民积极配合，产品适销对路，其所取得的成效还是比较显著的。但任何事情都有两面性，尤其是市场化运作，其存在的系统性风险更是无法回避的。

针对政府推行“农业产业化”而言，其系统性风险主要表现在：1、政府在推广种植、养殖或加工农产品的过程中，制定目标会脱离当地耕地、水源、草地、生态等资源和人口实际，造成当地耕地大量减少、水源短缺、林地破坏、土地沙化等生态和环境问题。2、为完成任务目标，原政策引导可能在实施中会变相成为“强制”性措施，农民的农地承包经营权或农民的承包经营收益受到政府侵害。3、当政府面临财政危机时，原答应或承诺给农民的一些奖励或补贴措施会无法或不能及时兑现，招致农民的不满，从而产生农民对政府的信任危机问题。4、当遭遇重大自然灾害或遇有农作物、牲畜疫病流行的情况，会使政府鼓励或要求的种植、养殖或加工的产品大量减产或没有收成的问题。5、当遇到政府鼓励或要求种植、养殖或加工产品的市场行情产生重大变化的情况，可能会造成农产品严重积压、农民收入大为减少，甚至严重亏损的结果，造成政府通过推行“农业产业化”富民目的不能实现的问题。6、当政府无法解决农民因积极响应政府推行的“农业产业化”政策号召而招致的血本无归、债台高筑困境时，可能会造成大批农民四散流亡影响社会安定的问题。……

如此众多的风险，政府在推行“农业产业化”时，总不应该完全视而不见吧？政府不应该只想到自己的政绩或形象而不考虑“农业产业化”的可行性或失败的后果吧？即便政府已想到有关风险，是否还想到或制定好有关的风险防范或化解风险的措施呢？

所以，我们建议：推行“农业产业化”的各级政府部门除了要对产业化内容进行合法性审查外，还必须进行农业产业化实施的科学论证或可行性分析，必须建立起严密的风险防范和化解措施；对“农业产业化”所面临的市场风险必须要向农民提示。不要只想到推行“农业产业化”会如何装满农民的“口袋”，会如何增加农民的收入，还必须想到农业产业化不成功或暂时遇到困难怎么办？必须想到农民赔了怎么办？唯如此，才能将推行“农业产业化”所产生的负面影响降到最低限度，才能帮助一些政府领导避免一时冲动“拍脑袋”作决定，才能体现我们的政府才是真正对农民负责任的政府。

三、政府要对其“政策引导”行为承担相应的法律责任

按照目前我国《行政诉讼法》的相关规定，政府的政策引导行为不属于产生国家强制拘束力的具体行政行为，不具有诉讼法上的可诉性。也就是说，即便是农民积极响应政府的“农业产业化”政策造成自己倾家荡产的不良后果，政府也不会承担“政策引导错误”的行政责任。可怜的农民也只有自认倒霉的份儿！

但是按照现代政府应当因“为民众谋福利而存在”的道德依据，按照“有损害必有救济”的基本法治原则，按照以“人权保障”为核心的宪政精神，不管是哪级政府，都应当对自己行为（包括积极作为和消极不作为行为）所产生的侵权或损害结果负责。我们认为：政府应当对推行“农业产业化”通过“政策引导农民”所产生的不良法律后果负责。这是因为：1、推行“农业产业化”的政策是政府制定的。2、该政策的宣传和组织落实直接引导（个别情况下应属于“误导”）了农民种植、养殖或加工农产品的行为。3、政府推行“农业产业化”的政策与农民种植、养殖或加工农产品所招致的损失存在客观因果关系，即具备侵权行为的基本构成要件。4、如果政府对他们的损失不负责任可能会将这些农民推向更加难堪的境地，久而久之，政府会失去这些农民的信任，造成更多的社会不和谐因素。5、目前，世界多数国家对类似农业损失都有相应的补贴措施。如日本，政府推行对农业采取严厉的保护措施，政府对自己政策行为所给农民造成的损失都承担相应的法律赔偿责任，我们完全可以借鉴其合理性方面。总之一句话：政府搞“农业产业化”，农民赔了必须要给予相应的补偿或赔偿。

我们建议：针对目前“农业产业化”推广和实施不规范状况，国家应加强立法，及早制定此方面的法律法规，必须通过法律形式规范“农业产业化”的推广和实施；政府必须借鉴发达国家经验，完善当前对农业和农产品的财政补贴制度，对因推行“农业产业化”而给农民造成的损失加大补贴力度和增加补贴方式；建立对政府推行“农业产业化”所产生损害的诉讼救济机制，维护法律的公平和正义，推动社会的民主化和法治化进程。

综上，本文目的旨在提出政府推行“农业产业化”过程中可能遇到的问题，希望有关部门搞好“农业产业化”政策实施的调查研究工作，及时解决并重视其间可能存在的负面影响问题；同时，我们期待着更多的社会同仁来关注和研究这一问题。

2005年10月16日



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