监狱的安全稳定，是监狱事业发展进步的永恒命题。在新的历史条件下，如何实现监狱的持续安全稳定，这是所有监狱人民警察不断寻求和探索的课题，正确的方法应该是：必须把这一课题放在构建社会主义和谐社会的大背景下去思考，坚持运用科学发展观，从社会发展和监狱的现状出发，遵循监狱事业发展的本质规律，寻求和探索实现监狱持续安全稳定的有效办法和最佳途径。

　　一、纯化监狱功能，是实现监狱安全稳定的基本保障

　　随着我国经济、政治形势的发展和社会文明的不断进步，我党与时俱进，适时提出了构建社会主义和谐社会的科学构想，并精辟地指出了和谐社会的“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定团结、人与自然和谐相处”六个方面的基本特征，其中“民主法治”既是首要特征，又是其它特征的基础和保障。监狱是社会主义法治的重要组成部分，监狱的基本职能是惩罚和预防犯罪，核心功能是通过惩罚犯罪来达到保护公民、法人和其他社会组织的合法权益，警示和预防社会犯罪的作用。但是，由于历史的原因，长期以来监狱的核心功能作用发挥的并不充分，我国监狱曾经的监企、政社高度合一体制的职能多元化状况及其影响，已成为监狱核心功能实现的最大障碍。即使近年来我国监狱系统已经开始并部分完成了监狱体制改革，但是，遗留在人们头脑中和习惯上的思维定势和行为模式，在监狱的具体工作实践中仍然还起着支配作用。如何使我们从过去那种监狱功能多元化的状态下形成的思维定势和行为模式中摆脱出来，已经成为新的历史条件下我们每个监狱人民警察必须认真面对和回答的问题。
　　惩罚与改造罪犯、预防犯罪、实现社会的和谐稳定，这是监狱的本质功能。监狱这一本质功能作用的充分有效发挥，对于构建和谐社会具有其它部门不可替代的作用。依法治国是构建社会主义和谐社会的基础，我们首先应该从法律的层面和构建社会主义和谐社会的需要上，重新解读监狱的职能，科学界定监狱在建设社会主义法治国家和构建社会主义和谐社会中的角色定位、承担的法律责任、担负的基本职能和应发挥的有效作用，逐步强化和纯化监狱惩罚与改造罪犯、预防犯罪、实现社会和谐稳定的本质功能，弱化直致剥离其不应承载的如完成经济指标、创造经济效益、监狱办企业、办社会等功能。
　　监狱是国家的刑罚执行机关，监禁和关押是传统的刑罚执行过程。我们必须从实现监狱的本职功能出发，从构建和谐社会需要的层面上来重新认识和看待这一过程，因此刑罚过程应该按照预防犯罪、实现社会和谐稳定的需要，把注意力更多地放在对罪犯的教育改造和重新社会化功能的实现上来。毫无疑问，根据构建和谐社会的科学构想，监狱工作只有以改造人为宗旨，把提高教育改造质量作为中心任务，监狱的本质功能才能得到有效的实现，监狱的持续安全稳定才会有基础，社会才能更加和谐稳定。

　　二、理清各种制约因素，是实现监狱安全稳定的必要前提

　　监狱自身固有的属性和它所承载的特殊社会职能，决定了监狱在一定层面上必然是社会矛盾和冲突的交汇点。正因为如此，监狱的安全稳定，不可避免的要受到社会变革和形势发展变化的冲击和影响。所以，我们关注和思考监狱的安全稳定，不能单纯的就监狱自身的情况来思考，而应把监狱的安全稳定问题，放在国内外经济、政治形势的大环境中去思考和探寻。这样才能使我们始终保持头脑清醒，应对自如。
　　从上述前提出发，我们首先要做的应该是：理清关系监狱安全稳定的各种制约因素的状态和趋势。我们可以将制约监狱安全稳定的主要因素按监狱外部和监狱自身两个方面来区分，监狱外部主要包括：国内外经济、政治形势；社会犯罪的类型、手段、涉案人群的结构变化等等。监狱自身主要包括：监管设施、技术装备、物防技防的科技含量；罪犯群体的思想活动和行为表现；监管安全防范长效机制和应急处置机制的建立完善和运行；监狱警察的综合素质、专业能力、执法行为和职业化程度等等。所有这些都是决定监狱安全稳定状况的基本因素。只有理清了这些因素的状态和趋势，才能明确监狱安全稳定面临的形势、任务和应该采取的措施、办法与途径。这是我们关注和思考监狱安全稳定问题的基本方法和准则，因此我们可以从这一基本方法和准则出发，对当前监狱安全稳定所面临的形势和提出的课题、挑战，进行认真的分析和考察。
　　（一）社会犯罪形态的变化，是实现监狱安全稳定的新课题。国内外经济、政治形势的变化，社会变革的急速发展，给人们的思想观念、价值取向带来巨大变化，随之也给社会犯罪形态带来了较大变化，其中暴力型、智能型和带有黑社会性质以及跨地区勾结的团伙型等社会犯罪形态呈上升趋势，这种社会犯罪形态的变化，必然带来监内押犯结构的变化，这种变化形成了监内新的潜在不安定因素。据资料显示，当前一般刑事犯罪率有所提高，绝对犯罪数量相对增多，这种状况和趋势，致使我国监狱工作面临新一轮的押犯容量比超高、看押成本增高、改造成本提高的“三高”局面。这种状况势必造成部分监狱满负荷、超负荷承载的状态。所以这些情况的出现和进一步发展，对监狱的安全稳定提出了新的挑战。
　　此外，监狱的安全稳定，还要随时承受国内外有害信息带来的负面影响和考验。如国际上频繁出现的恐怖犯罪事件，近几年巴西、危地马拉等国发生的狱内外黑帮勾结，引发的一些国家大部分监狱的黑帮大骚乱，以及我国的藏独、新疆破坏分子的暴乱分裂活动等，这些有害信息的潜移默化，直接或间接的对监内的危险因素起到了催化的作用。无不对监狱的安全稳定带来巨大的负面影响、考验甚至威胁。
　　（二）监内押犯思想活动和行为表现的多元化趋势，是对监狱安全稳定的严重威胁。社会犯罪形态的变化，不可避免地带来狱内犯情的变化，这种变化的直接表现，就是押犯结构的变化和各种危险因素的增加。当前集中表现为罪犯思想活动和行为表现的多元化趋势，其中暴力型、智能型和带有黑社会性质的罪犯，其行为和意识都具有相对的独立性和隐蔽性，他们的犯罪意识和反改造思想的顽劣性植根较深，特别具有一定的攻击性、顽固性和危险性，在很大程度上构成了狱内潜在的危险因素。
　　此外，各种类型的累惯犯、跨地区的流窜犯、团伙犯，他们的抗拒改造、暴力倾向、报复意识、凶残性以及残存的再犯罪意识，一般刑事罪犯潜在的不认罪悔罪心理和变幻各种方式、手段逃避改造、对抗改造的行为和表现等等，无不是对监狱秩序和持续安全稳定的严重威胁。
　　（三）部分监狱监管设施陈旧、技术装备落后，是监狱安全稳定的潜在隐患。由于历史的原因，我国许多监狱的监管设施陈旧，技术装备落后，已无法满足新的历史条件下监管安全的需要。特别是有些监狱始建于上个世纪初，迄今已有百年左右的历史，占地空间狭小，且由于城市的发展和扩张，已将原来处于城郊边缘的监院，淹没在人烟稠密、高楼林立的街区之中，昔日监狱的那种森严和威仪早已荡然无存。其安全防范功能，有些监狱更是无从谈起，仅以高墙电网为例，有的墙体高度不够，电网送电顾虑周围居民安全，无法达到额定警戒电压。至于现代化闭路监控、数字信息资料处理系统，由于资金、管理体制等原因，更是望尘莫及。
　　由于监管设施陈旧、技术装备落后，物防、技防的科技含量低，已无法满足新形势下监管安全的需要，使得许多监狱不得不在人防方面增加大量的警力来弥补物防和技防的不足。这种状况不仅增加了监狱工作的整体压力，同时也浪费和分散了现有的警力资源和精力，削弱了改造一线的实力，不仅影响了罪犯的改造效果，也将使监狱的整体工作经常处于被动和不利的境地。不仅如此，这种陈旧落后的物防和技防状况，更是构成监狱安全稳定的潜在隐患。
　　（四）监狱警察的职责不纯和主业错位，是监狱安全稳定的现实危险。监狱警察的职责不纯和主业错位，多数完全是由于我们众所周知的原因形成的。长期以来，监狱办企业、办社会、强调经济指标、追求经济效益，大量的非执法岗位、非警察事务，不仅大量耗费了监狱人民警察的应有资源，而且直接导致了监狱警察的职责不纯和监狱工作的主体错位，占用和分散了相当数量的警力和精力，出现了“警察业务员”、“警察经理”、“警察厂长”和“警察教师”等等非警务的警察岗位，致使警察总量与实际执法岗位始终存在着巨大的差距，特别是造成了监狱基层一线警力始终处于紧张和不足的状态。
　　这种状况，不仅严重地制约了监狱作为国家刑罚执行机关职能的实现，同时也影响和阻碍了监狱本质功能作用的有效发挥。特别是这种职责不纯和主业错位的监狱警察非职业化现象，必然导致对在押罪犯的规范监管和犯情掌控的缺失，直接构成了监狱安全稳定的现实危险。
　　上述所列当前监狱安全稳定的制约因素，只是主要的影响较大的因素，但不是全部所有的因素，列出这些因素的主要目的是，试图提示我们研究和思考监狱安全稳定问题的关注点，有效解决监狱安全稳定问题的切入点，除此以外，其实解决监狱的安全稳定问题还有很多课题需要我们进行认真地研究和思考。

　　三、创新工作思路，是实现监狱安全稳定的最佳途径

　　随着我国各项事业的不断发展进步，随着落实科学发展观、构建社会主义和谐社会宏大工程的不断深入，监狱同其它社会行业一样，正面临着新的发展机遇。在这社会大变革的过程中，监狱应该找准自己的角色定位，抓住历史机遇，创新工作思路，推进各项改革，求得自身发展。这样才能从根本上实现监狱自身的持续安全稳定，进而为社会的和谐稳定做出监狱自己应有的贡献。
　　（一）坚持依法治监，创新配套化制度法规。民主法制是和谐社会的首要特征，也是其它特征的基础和保障。监狱作为社会主义法治的重要组成部分，只有做到依法治监，才能真正实现持续安全稳定的目标。但是，真正实现依法治监，目前还存在着法规和制度上的差距。《监狱法》的颁布实施，虽然对于依法规范调整我国的监管改造工作，做出了巨大的历史贡献，但是仍然存在着过于宽泛、简单、原则和与之相配套的具体法律法规、细则不健全的缺陷。操作执行时很多具体情况难以遵循，或因某些法条弹性较大难以掌握，更容易受条件限制和人为因素影响，致使裁量和裁定失当。同时由于监狱管理制度的不统一、不规范、不完善，监狱警察的非职业化，警察素质和情感好恶因素的影响等等，都会给执法行为带来随意性的偏差，造成执法不公，使法律的公信力大打折扣，这些问题的存在，必然对监狱的安全稳定造成内源性的影响。因此，坚持依法治监，实现监狱的持续安全稳定，就必须坚持监狱法规制度的改革和创新，以严谨科学的法律法规，规范监狱的执法活动，顺应时代的发展趋势，借鉴文明社会的先进成果，创新独具中国特色的刑罚执行制度、狱政管理制度、教育改造制度、劳动改造制度、心理矫治制度、考核奖惩制度，充分发挥监狱的核心功能作用，这样才能从源头上、从根本上保障监狱的持续安全稳定。
　　（二）坚持与时俱进，创新效能化监管改造模式。近年来我国社会犯罪形态、类型发生了新的变化，诸如涉黑涉枪涉毒犯罪、团伙犯罪、流窜犯罪、带有黑社会性质的有组织犯罪、暴力犯罪、职务犯罪和高科技智能犯罪的比例一直呈上升趋势，此外财产型犯罪以及与财产有关的犯罪所占比例急剧增加。加之社会就业压力大、下岗失业问题严重、农村富余劳动力转移困难、城乡不安定因素大量增多，必然导致犯罪总量的较大增长，出现新的犯罪类型，导致狱内罪犯类型的新变化。据资料显示，目前正处于刑事案件的高发期，罪犯的做案意识和手段正向隐蔽型、智能化方向发展。不同时期、不同类型的罪犯，其价值取向、思维方式、心理特点、行为表现等都存在着很大的差别，所以我们在实施监管改造上，必须克服思想障碍，大胆改革、创新效能化的监管改造模式。在对罪犯进行科学分类实施监管的前提下，除了运用传统的狱政管理、教育改造、劳动改造三大手段以外，还必须区分不同时期、不同类型、不同对象的罪犯，进行个性化的分类，适时引入和实施心理测试、心理干预和心理矫治等手段。勇于探索、大胆实践，创新效能化的监管改造模式，通过充分有效地发挥监狱教育人、改造人的功能作用，实现监狱的持续安全稳定。
　　（三）坚持开拓进取，创新科学化教育改造模式。在新形势下，要提高教育改造质量，就必须深入研究狱内罪犯群体的新变化、新情况和新特点，认真探索罪犯教育改造的新规律，积极推进教育改造制度和模式的改革与创新。如增加教育改造的科技含量、加快教育改造信息化步伐、普及电化教育、网络教育、实施心理测试、心理矫治，促进教育形式、主体的多样化，充分利用社会教育的人力物力资源和知识信息的优势，推进监狱教育的社会化进程，扩大社会帮教的覆盖面等等，以全新的、立体的、多样的科学化教育改造模式，深化教育改造效果，促进监狱的持续安全稳定。
　　（四）坚持制度建设，创新经常化防范机制。确保监狱长期持续安全稳定，是社会和谐稳定对监狱工作的必然要求，建立和完善系统、全面、科学的监管安全长效机制，实施经常化的安全防范动态管理，对于强化监狱警察的忧患意识和责任意识、规范在岗警察的执法勤务行为、推动各项监管制度的有效落实、促进在押罪犯的行为养成、前瞻性的分析排查各种安全隐患、及时查找堵塞监管安全工作的漏洞和缺陷、避免各类重大案件和事故的发生等等，是至关重要的和不可或缺的。因此，只有建立和完善监管安全的长效机制，并保持机制经常化、不间断的科学运行和不断发展创新，才会使监狱的持续安全稳定，获得制度上和工作上的保障。
　　（五）坚持以人为本，创新职业化狱警队伍。监狱的安全稳定，从根本上说必须坚持以人为本，实现监狱警察的职业化。《监狱法》明确赋予了监狱人民警察在刑罚执行活动中的主体地位，创新职业化的监狱警察队伍，首先必须实现职业化标准的创新：“努力造就一支政治坚定、作风过硬、业务精通、结构合理、管理科学、廉洁高效的监狱人民警察队伍”。这是确保监狱持续安全稳定，实现监狱职能的基础和关键。监狱警察队伍的职业化，实质上是监狱工作法治化、现代化的必然过程和条件。监狱警察职业化的基本要求就是纯化警察职责、依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造，依法、规范、公正、文明地进行执法活动。这是监狱警察职业化活动的全部内容和基本要求，所有非监狱警务活动，都是与监狱警察身份和主业相悖的，实现监狱警察职业化是践行民主法治理念的具体体现，是实现监狱职能、确保监狱长期持续安全稳定的必然要求。因此，确保监狱长期持续安全稳定，必须有职业化的监狱人民警察队伍来支撑，这就是我们的基本结论。
　　创新工作思路，应该因时、因地、因势而宜。因此，除上述的创新内容以外，还应该有很多课题，如监狱体制、监管设施、技术装备、应急处置机制、行刑方式、改造手段等等都值得和需要我们认真去研究与探讨，只要我们以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为使命，以实现监狱长期持续安全稳定为己任，勇于探索、大胆实践、不断创新，我们坚信，经过我们所有从事监狱事业的人民警察的不懈努力，一大批独具中国特色的长期持续安全稳定的法治化、科学化、社会化和现代化的全新监狱必将展现在世人的面前，这是中国社会主义特色监狱发展的必然趋势。

撰稿 辽宁省丹东市监狱　徐云龙

国务院


国家科学技术委员会、财政部、人事部、国家税务局关于深化改革科研单位事业费拨款和收益分配制度的意见

1989年1月15日，国务院

为贯彻落实《国务院关于深化科技体制改革若干问题的决定》，充分挖掘我国的科技潜力，发挥科技人员在经济建设中的作用，促进科研单位具有自我发展的能力，现对深化改革科研单位事业费拨款和收益分配制度的有关问题，提出以下意见：
一、科学技术工作一方面要搞好基础理论研究，一方面要面向社会、面向经济建设。科研单位应充分利用现有设备、技术条件，发挥科技人员的聪明才智，积极为科技进步作贡献，通过各种形式增加社会服务，主动把科技与生产结合起来，促进我国生产力的发展。有条件的科研单位要积极推行各种形式的承包经营责任制，纳税后留用的纯收入用于事业发展和改善职工的生活待遇。创收较多的单位，应逐步走向经济自立。
二、事业费完全自立的技术开发类型科研单位，实行经费长期自理、自主使用。对这类单位纳税后留用的纯收入，在保证事业发展的前提下，国家不再规定事业发展、奖励、福利3项基金的比例和和具体的分配形式。其中用于分配给个人的部分，可以搞浮动升级，也可以发奖金和建立津贴、补贴等。
三、事业费部分自立的技术开发类型科研单位，实行奖励福利基金提取比例与减拨事业费幅度挂钩，以奖励福利基金占纯收入的50％为基数，事业费每减拨10％，奖励福利基金提取比例增加2％。奖励福利基金由单位自主使用。鼓励创收多的单位把更多的收入用于事业发展。
四、对事业费部分自立和完全自立的科研单位，国家根据其减拨事业费的程度，给予相应的专项奖励。
（一）减拨科学事业费达到10％的单位，专项奖励为人均0．1个月基本工资。
（二）减拨科学事业费分别达到20％、30％、40％、50％的单位，专项奖励分别为0．2、0．4、0．6、0．8个月基本工资。
（三）减拨科学事业费分别达到60％、70％、80％、90％的单位，专项奖励分别为1．1、1．4、1．7、2．1个月基本工资。
（四）科学事业费全部减拨的单位，专项奖励为人均2．5个月基本工资。
专项奖励不计入科研单位奖金总额，免征奖金税，由科研单位处太使用。专项奖励的资金来源，由主管部门和科委各自从减拨下来的事业费中按相应比例支付。
五、已经划为社会公益类型，而又具有创收能力的科研单位，应积极挖潜，创造条件，逐步向事业费部分自立或完全自立过渡。这类单位按其事业费自立程度，享受与技术开发类型科研单位同等的待遇。
六、难以创收的社会公益类型科研单位及某些从事基础研究的科研单位，实行科学事业费包干，并在定编定员基础上，经主管部门会同有关部门批准，可以实行基本工资总额包干，增人不增钱，减人不减钱。同时，也鼓励这些单位积极挖潜创收。事业费包干结余和创收部分，在保证事业发展和完成科研任务的前提下，除提留不低于40％的事业发展基金外，其余部分由单位自主使用。
七、各类科研单位全年发放奖金的免税限额，放宽到人均4个半月基本工资。全年发放奖金总额超过免税限额的部分，按规定征收奖金税。个人收入达到国家征税标准的，要按国家规定征收个人收入调节税。
八、上述减拨下来的事业费，除用于发放减拨科学事业费专项奖励外，其余部分仍按国务院《关于科学技术拨款管理的暂行规定》（国发〕1986〔12号）办理。
九、各类科研单位可从其纳税后留用的纯收入中，建立事业发展基金和奖励福利基金。对各项基金的分配和使用要先收后支，留有余地。
十、各类科研单位减少科学事业费拨款比例的核定，仍由其主管部门按国家科委（87）国科发条字0422号文《关于科研单位减少科学事业费拨款比例的核定办法》办理。
十一、各科研单位在科技、服务、经营等活动中，一定要加强领导，从实际出发，统筹兼顾，认真管理，做好思想教育工作。所有单位、集体和个人，必须遵守国家法律、法规和有关政策，树立社会主义职业道德。凡由国家统一管理的价格和收费，未经物价部门批准，不得自行制定收费标准和产品价格。用于分配给个人的收入，要按照完成国家任务情况和社会服务中的贡献大小，进行合理分配。
十二、各地区、各部门应结合自已的实际情况，积极支持科研单位的改革工作，指导他们正当地开展经营、服务等活动，及时帮助解决问题，正确处理各种矛盾，保证这项工作健康、顺利地进行。也可以根据上述精神，制定具体实施办法。