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共青团中央

妇字〔2007〕34号


关于贯彻落实中央指示精神积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知

各省、自治区、直辖市党委组织部、妇联、教育厅（教委）、公安厅（局）、民政厅（局）、卫生厅（局）、团委，新疆生产建设兵团党委组织部、妇联、教育局、公安局、民政局、卫生局、团委：
党中央、国务院高度重视农村留守流动儿童的健康成长，多次作出重要指示，强调要密切关注农村留守儿童等特殊儿童群体的权益保护，进一步加强部门协作，采取切实措施，为农村留守流动儿童创造健康成长的良好环境。为贯彻落实中央指示精神，进一步发挥各级党组织、政府部门及群团组织在推动农村留守流动儿童工作中的积极作用，促进农村留守流动儿童问题的有效解决，特做如下通知。
一、充分认识做好农村留守流动儿童工作的重要性
农村留守流动儿童是我国经济社会转型期出现并将长期存在的社会群体，是最需要关注的特殊儿童群体之一。他们的健康成长，关系着儿童整体素质的提高，关系着广大家庭、广大农民群众的切身利益，关系着新农村建设和社会的和谐与稳定。各级党组织、政府部门和群团组织一定要站在全局和战略的高度，充分认识解决农村留守流动儿童问题的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，把贯彻落实中央指示精神，积极开展关爱农村留守流动儿童工作作为一项义不容辞的重要任务，切实摆上议程，加强领导，采取举措，密切协作，抓出实效。
二、认真做好农村留守流动儿童的教育管理工作
各地教育行政部门要按照《义务教育法》的要求，尽快制定保障农村留守流动儿童平等接受义务教育的法规、政策。农民工输入地要坚持以公办学校为主接收农民工子女接受义务教育，降低入学门槛，简化入学手续，收费与当地学生平等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用，保证他们进入城市后能够尽快入学接受义务教育。要建立农民工子女义务教育经费保障机制，将农民工子女教育经费全面纳入公共财政保障范围，按照学校实际在校人数拨付公用经费。要加强接收农民工子女公办学校的基础设施建设，将中小学校新建和布局调整工作与接纳农民工子女就学统筹考虑，协调发展。农民工输出地教育行政部门要积极配合当地政府，建立教育、公安、司法、妇联等有关部门分工协作的教育管护工作机制。要结合“农村寄宿制学校建设工程”和“中西部农村初中改造工程”的实施，加强寄宿制学校建设，优先满足留守儿童的寄宿学习需求，并努力为他们提供良好的学习、生活和监护条件。在核实教师编制和核拨教育经费时，要对接收留守儿童较多的学校给予倾斜。要建立留守儿童动态监测机制和档案库，及时掌握、分析留守儿童的学习、生活情况。鼓励学校组织教师、学生与留守儿童建立帮扶制度，特别要重点帮扶思想品德有偏差、心理素质有异常、学习生活有困难的留守儿童。要根据农村留守儿童实际，开发有关校本课程，加强自我保护、安全、法制、心理健康等方面的教育。
三、着力加强农村留守流动儿童的户籍管理与权益保护
各级公安部门要把加强对农村留守流动儿童的管理与保护纳入自身的工作职责，在总结实践经验的基础上，积极推进户籍制度改革，建立和完善优秀农民工及其配偶、子女的落户政策。要完善暂住户口登记，探索建立居住证制度，逐步实现居住证持有人在子女接受义务教育等方面与当地常住户口居民享有同等待遇。要充分发挥社区和驻村民警密切联系群众的工作优势，及时摸清辖区留守流动儿童底数，为有关部门开展义务教育、卫生保健、社会救助等方面的服务提供依据。要加大综合整治力度，积极预防和严厉打击侵害农村留守流动儿童合法权益的违法犯罪活动。要配合有关部门做好宣传教育工作，强化对农村留守流动儿童的法制观念、安全防范知识等方面的教育和引导，切实提高他们的维权意识和能力。
四、积极完善农村留守流动儿童救助保障机制
各级民政部门要加强对农村留守流动儿童及其家庭困难状况的调查研究，出台相关政策，切实保障特殊困难农村留守流动儿童获得应有的社会救助。要充分发挥乡镇（街道）基层组织、村（居）民自治组织、民政助理员和社会热心人士的作用，加强对农村留守儿童特别是有过流浪经历的留守儿童的关爱和保护。要完善跟踪回访制度，及时发现并帮助农村留守流动儿童解决生活、学习上的困难。建立和实施农村最低生活保障制度，要将符合条件的留守儿童全部纳入低保范围，符合五保供养条件的留守儿童，要为其提供五保供养服务，符合当地规定的农村医疗救助条件的留守儿童，要对其及时进行医疗救助，有效解决困难农村留守儿童的看病难看病贵问题。要联合有关部门，在城乡社区建设和社区服务中，为农村留守流动儿童及其家庭提供有针对性的指导和服务。要加强流浪未成年人救助保护工作。对农村留守儿童，采取必要的预防、干预措施，防止其外出流浪。对已经外出流浪的农村儿童，民政部门要给予及时救助，并在查清其家庭情况后，联系其监护人，将其护送返乡。有条件的地方，救助保护机构要对其进行集中管理和教育。要根据需要进行跟踪回访，尽量帮助他们解决生活上的困难，防止其再度外出流浪。
五、逐步推进农村留守流动儿童医疗保健服务
各级卫生行政部门要把加强对农村留守流动儿童的医疗保健，改善农村留守流动儿童的健康状况，作为当前妇幼卫生工作的重点之一。要加强调研、及时掌握农村留守流动儿童的健康状况，有针对性地研究出台相关政策，为留守流动儿童提供生长发育监测、营养指导、计划免疫、儿童常见病诊疗等基本的卫生保健服务。要根据农村留守流动儿童的营养状况，制定干预措施，组织编印科学实用、通俗易懂的宣传材料，开展儿童营养、喂养知识及常见疾病的预防等健康教育和咨询指导， 通过提高父母和抚养人相关知识水平，降低营养不良发生率和营养不良性疾病发病率，改善留守流动儿童健康状况。要抓住全面推进新型农村合作医疗的有利契机，确保农村留守流动儿童享有应有的基本医疗服务。
六、不断加大对农村留守流动儿童的关爱支持力度
各级妇联、共青团、少先队组织要增强政治责任感，充分发挥自身优势，积极开展关爱农村留守流动儿童行动，特别是妇联组织要切实担负起牵头农村留守流动儿童工作的重要责任，做好共享蓝天全国关爱农村留守流动儿童大行动的组织、协调和推进工作。要加强对农村留守流动儿童问题的调查研究和政策研究，为国家立法和出台相关政策提供科学依据。要以新修订的《未成年人保护法》的颁布实施为契机，加大宣传倡导力度，营造有利于留守流动儿童健康成长的良好氛围。要广泛动员社会各界，积极开展“代理妈妈”、“手拉手关爱留守儿童”、“留守小队”等关爱活动，加快“爱心之家”、“留守儿童托管中心”建设，推动构建留守儿童教育监护网络，逐步建立关爱留守流动儿童的长效机制。要进一步巩固发展各级各类家长学校，为农村留守流动儿童父母及监护人提供及时有效的指导与服务。继续推进儿童公益事业，多为农村留守流动儿童办实事办好事。要充分发挥各地法律援助服务机构的作用，切实维护农村留守流动儿童合法权益。
七、努力形成推进农村留守流动儿童工作的整体合力
农村留守流动儿童工作是一项重要的社会系统工程，需要发挥各方优势，做到资源共享、优势互补、协调配合、共同推进。各地、各有关部门要按照中央关于加强农村留守流动儿童工作的总体要求，针对农村留守流动儿童的突出问题，从各自职能出发，找准工作切入点，制定并落实相关规划，加大人、财、物投入，求真务实，扎实推进，把农村留守流动儿童工作切实落到实处。要进一步发挥有关协调机构和专题工作组的作用，加强各部门之间的信息沟通、资源整合和工作配合，形成推进农村留守流动儿童工作的整体合力。要推动建立农村留守流动儿童工作督查、评估和激励机制，注重总结推广基层创造的新鲜经验，及时表彰做出突出贡献的先进单位和个人，发挥先进典型的示范带动作用，凝聚全社会力量，共同为促进农村留守流动儿童的全面健康成长多做贡献。
八、切实加强党对做好农村留守流动儿童工作的领导
各级党组织要高度重视并切实加强对做好农村留守流动儿童工作的领导，积极支持各级政府及有关部门，研究出台相关法规和政策，建立健全监测机制和监护网络。要依托妇联、共青团、少先队等群众组织，积极开展关爱农村留守流动儿童行动，加大社会宣传力度，营造有利于儿童成长的社会环境。要注意发挥基层党组织和广大党员在推进做好农村留守流动儿童工作中的积极作用。要把做好农村留守流动儿童工作作为巩固先进性教育活动成果，深化党组织和党员联系服务群众的重要渠道，把帮助解决农村留守流动儿童问题作为党组织帮助流动党员解决实际问题的重要措施，作为党员承诺、设岗定责的重要内容。农村基层组织活动场所要注意增加适应农村留守流动儿童需要的服务项目。农村党员干部现代远程教育节目，也要注意增加农村留守流动儿童喜闻乐见的内容。要广泛动员广大党员热情关心帮助农村留守流动儿童，与他们“手拉手”、结“对子”，为农村留守流动儿童办实事、献爱心。要把农村留守流动儿童工作成效作为考核基层党组织的一项重要内容，加强督查，总结经验，切实配合各有关部门把农村留守流动儿童工作做得扎扎实实，富有成效，为实现全面建设小康社会、加快构建社会主义和谐社会提供坚强的组织保证。





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2007年7月20日

和谐消费视角下消费纠纷解决机制的重构

莫小春


摘要：和谐消费已成为构建和谐社会体系中不可缺少的重要组成部分。我国目前解决消费纠纷的和解、调解、申诉、仲裁和诉讼五种途径由于制度设计的缺陷，未能在实践中充分发挥其保护消费者权益的重要作用。为了进一步促进和谐消费及发展，提出了重构我国消费纠纷解决机制的建议。

关键词：和谐消费；消费纠纷；纠纷解决机制

Abstract: Harmonious consumption has become a system of building a harmonious society in an important and indispensable component. The current reconciliation to resolve consumer disputes, mediation, appeals, arbitration and litigation as a result of the five ways to design defects in the system can not in practice, give full play to its consumer protection role. In order to further promote the harmonious development of the consumer and the proposed reconstruction of China's consumer dispute resolution mechanism.

Key words: harmonious consumption; consumer disputes; dispute settlement mechanism


　　在市场经济条件下，每个人都是潜在的消费者，所以，世界各国对消费者权益的保护都给予了充分的重视，特别是在消费纠纷解决机制方面尽可能地予以完善。如果一个国家始终缺乏为消费者易于利用的有效的消费纠纷解决机制，在矛盾积累到一定程度之后，势必会加剧消费者与经营者之间的力量对比失衡状况，经营者将会更加肆无忌惮地牟取非法利益，使整个社会的经济体系陷入恶性循环。和谐消费和消费发展已成为构建和谐社会、关注民生的不可缺少的重要组成部分，因此，如何完善我国消费纠纷解决机制，让消费维权变得更容易、更有效，已成为政府和社会各界关注的热点和焦点。在此前提下，笔者探讨我国消费纠纷解决机制的完善，以期对构建和谐消费的环境起着抛砖引玉的作用。

一、我国消费纠纷产生的原因分析

　　消费纠纷指的是消费者与经营者之间发生的与消费者权益有关的争议。消费纠纷虽然属于民事纠纷，但它又与一般民事纠纷和经济纠纷不同：一是消费者与经营者的法律地位形式上平等而实质上不平等，因为消费者在经济能力上的弱势地位，无论在交易过程中还是在纠纷发生的解决过程中，消费者与经营者不可能处于实质上的平等。其次消费者交易的规模一般较小，如果仅以金钱衡量，消费者或公共积累人在消费交易中受到的侵害往往数额不大。通过普通的诉讼程序解决消费纠纷，往往使消费者得不偿失，从而使受侵害的消费者对诉讼制度心有余悸，望而却步。再次，消费纠纷涉及消费者的人身自由和财产双重利益。在消费纠纷中，经营者的违法行为不仅侵害消费者的经济利益，还经常侵害消费者的人身权和安全权。
　　消费纠纷的发生与消费者在市场经济条件下处于弱势地位是密不可分的，具体体现在以下二个方面：

（一）经营者与消费者之间拥有的消费信息和获得的消费信息不对称

　　日新月异的科学技术和不断发展的社会化生产使得商品种类日益繁多，商品构造更为复杂，商品属性各不相同。商品质量与价格是否相当、是否符合消费者的目的和用途、商品是否存在潜在瑕疵等，凡此种种，单凭消费者个人的力量无法一一做出判断。而且由于市场交易的不透明，消费者更加难以对商品进行合理的选择及对价格做出准确的评估。因此，单个消费者根本无法摆脱基本无知或者知之甚少的消费选择困境。于是，经营者利用信息优势侵害消费者利益的可能性也随之不断扩大。

（二）格式合同的大量应用使得消费者权益遭受损害的可能性大大增加

　　“交易迅捷是现代市场经济的特点，为适应简易商品交换程序，加速流通速度的客观要求，格式合同大量出现。”[1]格式合同虽“简化了经营者与消费者订立合同的过程，是市场经济的必然产物。但是，经营者往往利用其优势地位，在格式条款中列入一些不平等的条款，减轻自己的责任，加重消费者的义务。”[2]比如在保险、电信、房地产、交通运输等领域中存在的大量格式合同多以不同的形式限制消费者的权利，而减少或免除经营者的义务。正如王泽鉴先生所言：“一般消费者对此种条款多未注意，不知其存在；或虽知其存在，但因此种契约条款甚冗长，且以细小字体写成，不易阅读；或虽加阅读，因文字艰涩，难以理解其真义；且纵能理解其真义，知悉对己不利条款的存在，亦多无讨价还价的余地，只能在接受拒绝间加以选择。”[3]消费者一般尚且不知道格式合同的存在，更不用说在消费时变更格式合同的规定，广大消费者只能被动的接受格式合同，而接受格式合同的结果就是使自己处于更加不利的地位。由此可见，在现代市场经济条件下，消费者和经营者的关系发生了根本性的变化，消费者逐渐失丧了选择的自主性，在市场交易中处于越来越不利的地位。尽管生产者和经营者在广告宣传上把消费者尊称为“上帝”，但实际上消费者往往成为某些经营者摆布和欺压的“弱者”。

二、我国法律关于消费纠纷解决机制的规定及其缺陷分析

　　我国《消费者权益保护法》（下简称《消法》）第34条规定，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决:（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会调解；（三）向有关行政部门申诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。由此可知，我国《消法》为消费者解决争议提供了相对丰富的途径，其中既有诉讼这种以国家强制力为后盾的正式纠纷解决制度，也不乏以当事人自治自律为基础的替代性纠纷解决制度，为消费者选择适用。可以说，我国消费纠纷解决机制在设计宗旨和理念方面是与国际接轨的，甚至可以说达到了先进水平。然而，由于上述纠纷解决机制在现实运用中存在功能性障碍，未能根据消费纠纷的特点进行具体化程序设计而简单照搬民事诉讼程序的相关规定，造成消费纠纷解决机制难以适应消费纠纷的实际情况的尴尬境地。换名话说，就是解决消费纠纷的方式在实际操作过程中由于缺乏恰当性，而难以为消费者所利用，致使消费纠纷难以得到有效地解决，从而消费者权益也难以得到实质上的保护。具体体现在以下几个方面：

（一）《消法》的重点放在实体法，而忽视了程序法

　　我国在制定《消法》时把重点放在了实体法的创制上，忽视了对消费纠纷解决机制的程序创制。应当说我国《消法》规定的消费者九大权利，内涵丰富涉及面广，达到了国际先进水平。但在消费纠纷解决机制上，却规定的非常简单。《消法》只用了一个条文作了原则性的规定，并且该规定只是简单的重复所有民事纠纷的解决途径，即和解、调解、申诉、仲裁、诉讼，没有体现消费纠纷的特点。消费纠纷解决程序法的缺失，造成实体法的权利无法得到有力的保障，实践中也无法切实落实。正如日本学者谷口安平先生所说，“无论在实体法上如何就保护消费者作出规定，只要欠缺有效地解决消费者纠纷的机构以至诉讼制度，那么这些规定就不具有任何意义”。[4]

（二）非诉讼消费纠纷解决方式的可操作性不强，难以发挥实效

　　依照《消法》规定，消费者在发生纠纷后可以选择四种非诉讼途径，即和解、调解、申诉、仲裁。但由于各种原因，非诉讼消费纽约解决方式在实践中的可操作性不强。一是由于和解和调解协议不具有法律约束力。若经营者调解后反悔或拒绝履行协议中的义务，消费者与消费者协会所付努力都将付诸东流。可见，与协商和解相同，处理结果欠缺程序法上的强制执行力也是消费者协会调解的一大缺陷。正因如此，相对于我国目前人口和消费者纠纷的总量而言，消费者协会解决消费纠纷的成功率并不是很高。[5]二是我国行政执法部门职责不清，在处理案件上相互推诿。而且行政机关在受理消费者申诉时，重点在于处理经营者的不法行为，而不是对消费纠纷进行调解。况且许多行政管理机关并未设立专门的纠纷处理机构，未配备专职人员，也未建立正式的程序，因而对消费纠纷的处理基本上属于行政机关的一项附带性工作，很难成为消费者维权的靠山。行政机关在处理消费纠纷时对消费者与经营者之间的争议所作出的调解一般不具有强制执行力，不能直接作为人民法院强制执行的根据，作出决定的国家行政机关也不得直接采取措施强迫当事人履行,所以，消费者到行政机关进行申诉同样难以解决实际问题。三是仲裁虽有优势，但其提起以仲裁协议为前提的条件制约了该方式的推广使用。“与诉讼相比，仲裁具有程序简便、方法灵活、成本较低、结案迅速等优势。并以自愿为原则,没有级别管辖与地域管辖,当事人可在全国范围内自主选择仲裁机构。仲裁一裁终局,程序快捷。”[6]但是由于仲裁的前提是双方在纠纷发生前或后订有仲裁协议，然而，实际生活中，消费者与经营者之间无论在纠纷发生前或事后都很难达成仲裁协议，仲裁的这一特点此时成为消费者利用仲裁解决纠纷的一大阻碍，这一途径也将形同虚设。即使双方事后达成仲裁协议，也有可能因为消费纠纷的标的额较小，达不到仲裁机构的要求而被拒之门外。因为出于经济的考虑，我国大多数仲裁委员会对争议标的额有最低数额限制，如北京仲裁委员会规定受案争议标的须在5万元以上。综上所述，我国《消法》虽然规定了四种非诉讼消费纠纷解决制度，但真正可供消费者选择的方式及维权途径并不多。

（三）诉讼方式虽然具有强制执行力，但效果不显著

　　诉讼是解决消费纠纷的最终渠道。采用诉讼方式解决消费纠纷虽然具有法律强制力,但是由于我国在设计消费诉讼制度时没有充分考虑消费纠纷诉讼与其他民事纠纷诉讼的特性，不能适应解决类型多样化的消费纠纷的实践需要。其不足之处也逐渐暴露出来：一是缺少专门的消费纠纷诉讼程序。我国《消法》没有设立专门的消费纠纷诉讼制度，对消费纠纷的处理适用于一般的民事纠纷的诉讼制度，其程序复杂、费用高、耗时长，不符合消费者方便、快捷解决消费纠纷的需求。因此，消费纠纷发生后，大多数消费者选择到消费者协会投诉，据中国消费者协会统计，2009年第一季度，全国各级消费者协会共受理消费者投诉134413件，同比下降了6.5%，解决126104件，解决成功率为93.82%。然而，在消费者协会无法解决的情况下，大多数消费者就只好自认倒霉了。二是消费纠纷解决不彻底。在许多情况下，诉讼表面上排除了冲突所引起的社会障碍，但并不能消除主体间的心理对抗。不仅如此，诉讼中的对立地位有时还增加了彼此间的对立情绪，由个别事实所引起的冲突，经过诉讼后反而扩展或衍变为主体间后续长期的对抗。[7]
基于上述消费纠纷解决机制的缺陷，《消法》规定的五种消费纠纷解决途径并未在实践中发挥其应有的作用。在实践中，我国消费纠纷的解决主要通过调解与诉讼手段，加上消费者的弱势地位和维权意识的淡薄，不少消费纠纷仍是不了了之，这极不利于和谐消费的构建，促进我国的消费与发展。“如果法律无法为消费者权益提供及时的、公正的保护，势必会损害我国现行法律的权威性。”[8]因此，我们需要完善消费纠纷解决机制来有效的解决消费纠纷，促进和谐消费和通过消费促进发展。

三、完善我国消费纠纷解决机制的建议

（一）完善消费纠纷解决的和解和调解制度，赋予和解和调解一定的法律约束力