浅谈人民调解的司法确认


人民调解制度一直被西方誉为“ 东方经验”，但自20世纪80年代初开始,却逐渐受到冷落甚至误解, 致人民调解制度的功能逐步弱化。尽管这几年对人民调解工作很重视，但成效不是很明显。重要原因之一, 就是以人民调解为代表的非诉调解组织调解达成的协议缺乏法律强制力。因此推进调解工作, 关键要在肯定人民调解等非诉调解合法性和正当性的前提下, 通过制度设计, 使诉讼程序和非诉调解程序直接对接，从而有效提高司法效率，缓解案多人少矛盾。温岭法院推行的“ 司法确认机制”，正是从制度构建上成功地实现了这种对接,对完善我国非诉纠纷解决机制无疑是一个突破性的探索。随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，农村常见的一些新矛盾纠纷，呈现出了复杂化、多样化的特点。其中，以农村山林、土地、轻微人身伤害、邻里纠纷、赡养纠纷、家庭纠纷、城镇征地拆迁、重点项目建设等问题引发的矛盾纠纷，更是日益增多，造成集体上访、涉法上访时有发生，有的甚至还到党政机关和重要场所聚集滋事，严重影响正常的工作、生产、生活和社会秩序。如不及时有效调处，很容易激化为群体性事件、治安案件，甚至刑事案件。因此，加强人民调解工作，把矛盾化解在激化之前，显得尤为重要。可由于一些制度体制方面的原因，该项工作在实际开展的过程中，却出现了一系列的问题。笔者认为：探索一条高效、优质、合法的调解机制，加强对人民调解协议进行司法确认，成为了农村调解工作的当务之急。

一、人民调解工作面临的现状和存在的实际问题

人民调解工作是我国《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》确立的司法救济制度，是正确处理矛盾和问题，化解各类纠纷，维护辖区乡镇经济发展和稳定大局的调解制度。该制度的发展和完善，事关人民群众的切身利益，事关和谐社会建设目标的实现，对发展和繁荣地方市场非常重要。

2002年11月1日，最高人民法院出台了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确规定了，对于村组人民调解委员会受理的调解案件，乡镇综合治理办公室及镇司法所应提前介入，组织进行调解，对经调解双方自愿达成的调解协议，双方均应遵守。同时，该司法解释还规定，对双方达成调解协议后又反悔的，应按照诉讼程序进行审理。对双方当事人达成的协议内容，依法下达民事调解书，进行司法确认。以便进一步明确双方当事人的权利和义务，将双方当事人达成的调解协议，通过法院以诉讼的形式合法固定下来，一旦履行义务方拒不履行义务是，权利人则可直接向人民法院申请强制执行。该解释的出台，对预防和调处城镇矛盾纠纷，尤其是农村人民群众之间发生的相邻纠纷、赡养纠纷、土地使用权纠纷等取得了很好的社会效果。

但是，笔者通过对桐梓县人民法院新站法庭近年来审理的一些农村常见纠纷类型进行调查分析后发现，在农村发生的大部分群众纠纷中，经村组或乡镇综治部门调解达成人民调解协议后，当事人又违反调解协议或拒不履行调解协议，到法院起诉的现像广泛存在。致使一个纠纷往往要经过多次反复处理，最终才能彻底解决，造成很多群众都认为村组或乡镇的调解最终不能解决问题，很多纠纷最终还是需要通过法院诉讼才能彻底解决，这无疑就给乡镇及村组的人民调解和行政调解工作开展带来了一定的难度，因此，笔者认为：探索一条高效、优质、合法的调解机制，对人民调解组织达成的协议内容进行司法确认，相对固定当事人双方的权利义务成为当务之急。

二、对人民调解协议进行司法确认的意义和作用

对人民调解组织达成的协议进行司法确认，必须确保人民调解组织在调解过程中达成的协议在程序上合法，其内容不违反相应法律法规的强制性规定。同时，人民调解协议因具有民事合同的性质，这无疑对调解组织及调解人员的素质提出了新的、更高的要求。

桐梓县人民法院新站法庭自开展人民调解协议司法确认工作以来，通过组织审判人员对辖区小水乡、新站镇、夜郎镇的人民调解员进行不定时业务培训、指导，并通过个案参与及司法确认等方式，组织人民调解组织全程参与调处，使村级调解工作获得了一定的完善和发展，在预防和化解人民内部矛盾、规范社区管理、维护社会稳定等方面，发挥了重要作用。如2009年在办理的新站镇旧城村的王某某诉殷某某生命权、健康权、身体权纠纷案，该案经过村、镇两及组织调解达成意见后，原告因对调解协议不服，向法庭起诉，要求推翻其双方所签定的协议。法庭在受理该案后，经审理认定，该调解协议因不违反法律的禁止性规定，且系双方真实意思的表示，故判决驳回了原告的诉讼请求，并确认了双方所签的协议为合法有效的协议。又如，2010年3月，法庭在办理夜郎镇夜郎村王某某诉赵某某买卖合同纠纷案中，该案在纠纷发生之处，当地村调委会就按法庭的要求和程序，组织双方进行调解，并最终对调解协议进行了司法确认，维护了当事人的合法权利和人民调解协议的严肃性。而且，对上述两件事情的处理，当事人事后均表示满意、反映良好，收到良好的社会效果。

同时，笔者经过调查研究发现，对人民调解的协议进行司法确认，还可以起到以下作用：

1、达到巡回审理，便民利民的目的，相当一部份村民可以达到不出村寨就能享受到司法救助化解矛盾纠纷，做到小事不出村，大事不出镇。

2、可以提升法官形像，提高乡镇村级调解组织的公信度，从而使很多案件和纠纷在村一级可以得到解决，减少诉讼案件，增加法院诉前调解的功能，达到未立案而化解矛盾纠纷的目的，将矛盾纠纷化解在基层，减少当事人的讼累和经济支出。

3、减少了涉法涉诉上访的发生率，村（居）民的矛盾纠纷在村、组及社区居委会一级及乡镇司法综治及法庭的参与下、调解平息，从而减少了群众因纠纷长期得不到解决或因不愿诉讼而直接采取上访的途径。

4、对乡镇派出所、交警队等行政部门调解成功的案件，为防止当事人事后反悔，对他们的调解协议进行司法确认，以减少人身损害和道路交通事故方面案件的裁判率。

三、对调解工作进行司法确认的初步设想

加强对人民调解协议进行司法确认，发展和完善人民调解机制，探索高效、优质、合法的制度体制，应做好以下几方面的工作。

1、加强调解网络建设。各乡镇对人民调解工作，要切实加强领导，建立健全以乡镇综治调解中心为重点的人民调解组织网络，抓好规范化建设，创造必要的工作条件，落实目标考核任务，组织协调重大、疑难矛盾纠纷的调解，推动调解工作有效开展。

2、建立高效的调解队伍。由于新时期人民调解工作的范围不断扩大，矛盾纠纷的性质也较以前更具有复杂性和多样性。人民调解协议因具有民事合同的性质，需要调解员具有较高的业务素质和水平。只有大力不断提高人民调解员素质，培养懂法律、懂政策、热爱人民调解工作、熟悉人民调解工作程序和方法的人民调解员队伍，人民调解工作的质量和社会公信力才有保证。

3、规范调解形式。建立相应的调解工作制度和调解回避制度，增强人民调解程序的公正性，从各形式要件上确保调解协议的法律效力，提高人民调解在人民群众中的公信力。乡镇综合治理办公室要组织对镇、村两级的人民调解组织进行调解卷宗文书的指导、培训、检查和督促，积极参与村级调解组织的调解活动及现场指导，对达成的调解协议中，具有支付内容的民事权利、义务，必须形成书面协议，完善调解卷宗。同时，还要加强人民调解档案管理，由乡镇综合治理办公室组织对村级调解组织的考评，对调解卷宗文书中的当事人申请、立案情况、登记、调查笔录（其他证据）、调解协议的规范性量化打分，符合要求的按件计付相应的配套经费。

4、构建“三调联动”调解机制。乡镇、村、司法所、法庭、综合治理办公室搞好协作,要进一步完善人民调解、司法调解、行政调解“三调联动”机制，强化人民调解、行政调解与司法调解的对接，构建社会各方面“大调解”工作格局，真正使人民调工作成为维护社会和谐稳定的有力措施。


（作者单位：贵州省桐梓县人民法院新站法庭，雷友孝，563200）


财政部


关于开展中央基层预算单位综合财政监管工作的通知

财监〔2012〕80号


党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，新疆生产建设兵团：
　　为推进财政科学化精细化管理，加强中央基层预算单位财政财务监管，保障财政政策制度有效落实，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》等法律法规的规定，结合中央基层预算单位综合财政监管试点工作的情况，我部研究决定，自2012年起，由财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处（以下简称专员办）就地开展中央部门驻各地中央基层预算单位综合财政监管工作。现将有关事项通知如下：
　　一、开展中央基层预算单位综合财政监管的重要意义
　　中央基层预算单位综合财政监管是财政管理方式的重要转变，主要是通过对中央基层预算单位预算、资产、财务及其他财政管理事项的监管，形成整体合力，以规范中央基层预算单位财政财务管理，提高财政管理效能和财政资金使用效益。
　　（一）开展中央基层预算单位综合财政监管，是进一步深化财政管理改革、完善财政运行机制的需要。党中央、国务院明确要求，要建立预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制。开展中央基层预算单位综合财政监管，是建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程财政监督机制的具体举措，是加强预算管理、优化财政资源配置、提升财政资金使用效益，解决“重分配轻管理、重数量轻质量、重分配轻监管”等财政资金管理使用问题的重要手段。当前财政改革不断深化，预算编制的科学性、准确性和完整性要求不断提高，政府采购、行政事业单位资产管理、国库集中收付制度等改革不断深入，迫切需要加强基层预算单位管理，夯实财政管理基础。开展中央基层预算单位综合财政监管，就是要建立健全覆盖所有政府性资金的事前审核、事中监控、事后检查和评价有机结合的综合财政监管架构，促进完善预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政管理和运行机制。
　　（二）开展中央基层预算单位综合财政监管，是全面提升财政科学化精细化管理水平的需要。在中央部门的大力支持下，经过多年的探索和实践，部门预算、国库集中收付、政府采购、非税收入管理等各项改革已经取得长足进步，中央基层预算单位财政管理科学化精细化水平不断提高。进一步加强财政科学化精细化管理，关键是基础，重点在基层。中央基层预算单位数量多、管理级次多、预算支出及资产总量大，大量的财政资金分配到基层预算单位后，财政部门的监督没有及时全面跟进，对资金的使用效率和效益并不完全掌握，很大程度上制约了财政科学化精细化管理水平的进一步提升。中央基层预算单位综合财政监管是财政管理的重要组成部分，它有利于健全完善中央基层预算单位财政财务管理机制，促进财政科学化精细化管理水平的整体提升。
　　（三）开展中央基层预算单位综合财政监管，是促进中央基层预算单位提高自身管理水平的需要。从近年来的监管情况看，中央基层预算单位预算、资产、财务管理依然相对薄弱，预算编制不够真实完整、预算执行效率较低、政策执行不到位、资金使用效益不高、资产闲置浪费等现象依然存在。中央主管部门受机构人员配置等方面的制约，难以对分布全国各地的大量基层预算单位实施全方位的有效监管。开展中央基层预算单位综合财政监管，可以充分发挥专员办就地监管的优势，通过专员办对驻地中央基层预算单位的监管，建立覆盖所有中央基层预算单位的综合财政监管机制，加强外部监督制约，促进中央基层预算单位完善内部管理，提高财政资金的使用效益和财政财务管理透明度，从源头上、机制上预防和减少违规行为的发生，全面提升中央基层预算单位自身管理水平。
　　（四）开展中央基层预算单位综合财政监管，是建设服务型政府、提高行政效能的需要。开展中央基层预算单位综合财政监管，是将财政部已经授权专员办对中央基层预算单位开展的预决算审核、财政直接支付审核、银行账户管理、非税收入管理、票据管理、财务会计等监管事项，整合纳入综合财政监管平台，充分发挥财政监管信息系统作用，改变过去以事后检查为主的监管模式，更加强调非现场监管方式，提高财政部门的监管效率和政府效能。通过开展综合财政监管，可以充分发挥专员办财政财务业务优势，为中央基层预算单位执行中央财政各项政策制度提供全方位的服务，及时传达和宣传财政政策，促进相关政策制度的贯彻实施。可以充分发挥专员办的桥梁与纽带作用，动态掌握财政政策制度在基层预算单位的执行情况，向中央财政及时反映基层单位的意见和建议，帮助解决实际困难和问题，促进中央财政进一步完善有关政策和制度。
　　二、中央基层预算单位综合财政监管的总体目标、监管内容及工作方式
　　（一）总体目标。按照科学发展观的要求，转变监管理念，完善监管方式，统筹兼顾，全面推开，重点推进，分步实施，以完善公共财政体制机制和强化部门管理责任为主线，以提升财政资金效益为导向，以加强预算管理、优化资源配置、节约行政成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，以结果应用为保障，构建“分级管理、权责明确、相互制衡、规范高效”的中央基层预算单位综合财政监管机制，促进中央基层预算单位规范财政财务事项管理，全面提升财政科学化精细化管理水平。
　　（二）监管方式。财政部组织驻各地专员办就地开展中央基层预算单位综合财政监管，根据中央基层预算单位的性质和行业特点，既保证监管内容全覆盖，又突出监管重点，采取非现场监管与现场监管相结合的方式进行。其中，非现场监管主要通过信息采集、资料分析、审核审批、约请谈话等方式进行；现场监管主要根据财政部年度工作重点和非现场监管掌握的情况，通过实地走访、现场调查、现场核查和专项检查等方式开展。
　　（三）监管内容。中央基层预算单位综合财政监管内容包括中央二级及以下基层单位的预算、资产、财务及其他财政管理事项。
　　预算监管。通过采集、分析基层单位预算编制、执行和决算等信息，及时发现和纠正预算管理中存在的问题，提出进一步完善预算管理的意见和建议，提高预算编制的规范性、完整性和准确性。督促基层单位严格按批复的预算执行，提高财政资金使用效益。按照财政部授权和国库集中支付制度等相关管理办法，做好基层单位财政直接支付审核工作。加强政府采购监管，及时掌握基层单位政府采购预算、采购计划及实施情况等，反映政府采购中存在的问题，提出相关意见和建议，保障政府采购政策制度落实到位。
　　资产监管。对基层单位国有资产实施动态监控，全面掌握基层单位国有资产配置、使用、处置等管理情况，规范国有资产管理。重点关注国有资产对外投资、出租、出借和处置情况，保障国有资产及其收益安全。
　　财务监管。对基层单位财务及内控管理制度、会计基础工作、财务人员信息、财务报告和重大财务事项等实行备案制，全面掌握其财务收支、资产负债等情况，建立管理台账，加强日常监管和专项检查等工作。按照银行账户管理规定要求，做好基层单位银行账户审批、备案、年检等工作，规范基层单位银行账户管理。
　　其它财政监管事项。加强非税收入监管，建立基层单位非税收入征收及缴库情况报备制度，强化对非税收入缴库数据核对和报表统计分析工作，提高非税收入监管水平。强化基层单位财政票据监管，做好基层单位票据年度审验、核销等工作，防止以假票据套取资金的行为。加强对中央基层行政单位津贴补贴制度执行情况的监管，及时查纠违规发放津贴补贴的行为。加强对中央基层事业单位收入分配情况的监控，及时反映收入分配中存在的突出问题，规范收入分配秩序。
　　三、高度重视，共同做好中央基层预算单位综合财政监管工作
　　开展中央基层预算单位综合财政监管是一项复杂的系统工程，任务十分繁重，需要中央部门及其基层预算单位的全力支持和配合，共同做好此项工作。
　　（一）统一思想，明确工作要求。开展中央基层预算单位综合财政监管，是深入推进财政科学化精细化管理、提高财政管理效能和资金使用效益的内在要求，是建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程财政监督机制的重要途径，也是进一步提高中央部门及基层预算单位财政财务管理水平的客观需要。中央部门要加强对所属基层预算单位综合财政监管工作的政策宣传，使中央基层预算单位充分认识开展综合财政监管工作的目的、意义和作用等，督促基层预算单位完善内部管理流程，积极配合专员办做好综合财政监管工作。
　　（二）加强协调，有序有效推进。中央基层预算单位综合财政监管工作涉及面广、影响大，财政部将按照统筹规划、全面推开、重点推进的原则有序开展此项工作，2012年监管重点是中央基层行政单位、参照公务员法管理的中央基层事业单位。财政部将在充分利用现有财政业务信息平台信息的基础上，建立包括预算单位人员、工资及津贴补贴、财务收支、资产管理、财务报告等基本资料信息库，推进综合财政监管信息平台建设，夯实管理基础，为综合财政监管提供信息技术支撑。财政部与中央部门、专员办与中央基层预算单位之间要建立畅通的沟通协调机制，共同做好中央基层预算单位综合财政监管工作。
　　（三）强化问责，重视成果应用。推进中央基层预算单位综合财政监管，监管成果的应用是关键，它直接关系到综合财政监管工作的进程和方向。要采取有效措施保障中央基层预算单位综合财政监管成果的应用，通过成果应用，促进中央基层预算单位改进预算资产财务管理，优化资源配置，提高政府管理效能和公信力。财政部将及时向中央部门通报中央基层预算单位综合财政监管发现的问题，促进综合财政监管与预算安排的有机结合，建立和强化约束机制。中央部门应建立财政监管问责制度，充分体现财政资金使用主体责任，形成“谁花钱谁负责”的机制。要坚持标本兼治，纠建并举，在严格督促基层预算单位纠正整改问题的同时，着力从体制机制上查找产生问题的根源，建立完善相关制度，从根本上提高财政财务管理水平。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财政部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一二年三月十二日