论文题要：

本文立足于法学理论与审判实践相结合，总结了多年劳动，社会保障行政案件审判的实践经验，对劳动、社会保障行政案件主要类型及产生行政争议原因进行了详细分析，对法院审查劳动，社会保障具体行政行为合法性应注意的问题提出了自己的见解，征对现行裁判方式审理劳动、社会保障行政案件存在的问题，审理劳动、社会保障行政案件怎样进行调解的作了较为祥细的论述，此文对法院审理劳动、社会保障行政案件有一定的参考价值。全文字数共10000字。

一、劳动、社会保障行政行为的概述

1、劳动、社会保障行政行为的概念。劳动、社会保障是劳动和社会保障行政管理的简称 。劳动、社会保障行政行为是指劳动保障、人事等部门行使行政职权所作出的能够产生行政法律效果的行为。劳动、社会保障行政行为的概念包括以下几层涵义，同时也是认定是否为劳动、社会保障行政行为的要件: （1）是指劳动保障、人事等部门所为的行为。包括行政机关和法律、法规授权的组织所作的行为。劳动保障部门是国家统一管理劳动工作的行政机关，也是当然的对劳动法监督检查行政机关，对所辖区的各企业、个体工商户等贯彻执行劳动法的情况进行监督检查的机构，《劳动法》第九条规定：国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。（2）是劳动保障、人事等部门行使行政职权，进行劳动，和社会保障行政管理的行为。 （3）是劳动保障、人事等部门实施的能够产生行政法律效果的行为。劳动保障部门作出一个行为如果不能同时具备上述三个要件就不是劳动、社会保障行政行为，也就不具有行政法上的效力，不能成为行政复议、行政诉讼和行政赔偿的对象。如劳动保障部门作出的行政指导行为、行政调解行为，因不具备第三个要件，即不是劳动、社会保障行政行为。有一点需要特别注意，行政事实行为、特别是行政事实侵权行为，根据最高人民法院的司法解释，可以成为行政诉讼和行政赔偿的对象，同理，劳动、社会保障行政事实行为、特别是劳动、社会保障事实侵权行为也可以成为行政诉讼和行政赔偿的对象。
劳动、社会保障行政行为的特征。（1）是执行法律（主要是劳动法）的行为。（2）具有一定的裁量性。（3）具有单方意志性，不必与行政相对人协商或征得其同意，劳动保障部门可依法自主作出。(4)是以国家强制力为保障实施的，带有强制性。（5）劳动、社会保障行政行为的内容：赋予权益和剥夺权益；科处义务或免除义务；确认法律事实与法律地位。
2、调整劳动、社会保障行政行为的相关法律内容。劳动、社会保障行政行为主要受劳动法调整，劳动法是一个独立的法律部门，自成体系，我国劳动法律体系由四个部分组成，即综合调整劳动关系的基本法，各种单行的劳动法律、法规，部门规章，地方性法规、地方性规章。目前劳动、社会保障行政行为所涉及的法律主要有以下内容：（1）关于劳动合同的定立与解除程序的规定，包括劳动关系的产生、变更和终止的法定形式及由此产生的双方当事人的义务等法律规定。（2）劳动保险制度。劳动保险 又称社会保险，是指国家对社会成员在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下，获得物质帮助和补偿的各种措施的总称。劳动保险包括劳动保险的项目和待遇，保险金的来源 ，工龄的计算方法，各项福利事业的规定。（3）工作时间和休息时间制度。包括标准工作日和工作周的各项规定，对加班加点的限制、休息时间、法定节日、年休假等规定。（4）劳动报酬方面的规定，包括工资等级制度奖励、津贴制度的规定及特殊情况下的工资支付方法。（5）劳动安全与卫生的各项制度，包括各种安全与卫生的技术规程，劳动保护用品的发放标准、各种安全与卫生的管理制度。（6）女工和未成年工的特殊保护办法，包括对女工和未成年工从事有害健康工作的限制，对女工孕期、产期、哺乳期、经期的保护，对的特殊未成年工就业年龄和工作时间的限制。（7）对劳动法的监督检查制度。
二、我国劳动、社会保障行政案件主要类型及产生行政争议原因分析
我国行政诉讼受案范围也仅限于外部的、具体的、涉及人身权、财产权及与人身权、财产权有关的单方性的行政行为,劳动、社会保障类行政案件受案范围也不例外。目前对什么是劳动、社会保障类行政案件还没有一个准确的定义，笔者认为它是指行政管理相对人认为，劳动保障、人事等行政机关（或法律、法规授权的组织）、行政机关工作人员在行使劳动管理职权、执行劳动法（广义）、监督检查他人执行劳动法过程中，违法作为或不作为侵犯行政相对人人身权、财产权及与人身权、财产权有关的其它权利，向法院提起行政诉讼的一类案件。
目前笔者所在法院审理劳动、社会保障类行政案件数量近几年均位于行政案件首位，且有逐年上升趋势。笔者在此列举劳动、社会保障类行政案件主要类型并分析产生行政争议的原因。
1、劳动、社会保障行政确认。此类案件主要是工伤行政确认，居劳动、社会保障类案件首位，但就市级社会保障部门每年作出工伤认定近2000件相比，仅有10件左右提起行政诉讼，所占比例还是很小的。工伤确认产生行政争议的原因是多方面的：（1）关于作出工伤认定的依据，大多是抽象粗线条的规定，可操作性不强，易引起行政争议。例《公伤保险条例》既是作出工伤认定实体方面的法律规定，又是程序方面的法律规定，职工是否在工作时间、工作场所、因工作原因受伤规定的操作性不强等。（2）劳动者没有参保。工伤保险和养老、医疗、失业基本社会保险不同，其还不属社会强制保险。一些城镇的用人单位还没有给劳动者缴纳工伤保险费，在此情况下，如果劳动保障部门确认劳动者为工伤，则工伤待遇由用人单位给付，此时用人单位往往以原告资格提起行政诉讼。笔者所在法院审理的用人单位为原告，因不服工伤认定决定提起行政诉讼的，基本是（仅一件例外）劳动者没有参保（工伤保险）的。（3）劳动部门的“居间裁判”地位。在工伤行政确认中，当劳动者与用人单位对是否应该认定为工伤产生分歧时，一方向劳动部门提出申请，劳动部门实际处“居间裁判”地位，劳动部门无论认定与否，总有一方不服，从而产生行政争议。
2、劳动、社会保障行政核定。此类案件主要为行政管理相对人不服劳动保障经办机构核定劳动保险金具体行政行为而提起的行政诉讼。就湖北而言，该类案件主要是对工伤保险待遇核定不服引起的诉讼，因涉及道路、航运、航空、铁路等交通事故引起的工伤涉及工伤保险待遇问题，湖北省《工伤保险实施办法》与《工伤保险条例》的规定不完全一致，《工伤保险实施办法》第三十九条规定，“由于道路、航运、航空、铁路等交通事故引起的工伤，或者职工工伤涉及其他民事伤害赔偿的，应按照有关规定索取伤害赔偿。获得的伤害赔偿低于工伤保险待遇的，根据用人单位是否参加工伤保险，由经办机构或所在单位补足差额部分。”而《工伤保险条例》并未规定权利人在获得民事赔偿后不再获得全额工伤保险的赔偿。故劳动保障经办机构在核定工伤保险待遇时，涉及法律适用的问题，易行政争议。
3、劳动、社会保障行政发放。此类案件主要是行政管理相对人认为劳动社会保障部门不按政策发放或不按时、不按规定的数额发放社会保险金引起的诉讼，即诉劳动部门不履行发放社会保险金法定职责。此类案件在审判实践中遇到的较少，笔者所在法院仅受理了一件要求劳动保障部门按照解放前参加工作并享受供给制待遇的人员履行为其核发基本养老金法定职责一案。产生此行政争议的主要原因是劳动部门履行该职责，适用的多为几十年前的规范性文件，该类文件规定的操作性不强，因行政部门和行政管理相对人对政策的理解不一致，产生行政争议。
4、劳动、社会保障行政审批。目前诉劳动、社会保障行政部门不履行办理退休审批手续法定职责案件较多，因退休分为达到法定年龄正常退休、特殊工种提前退休、因病提前退休等，目前审理的此类案件主要是诉劳动保障部门不履行办理退休审批手续法定职责，且有逐年上升趋势主要有以下情况：（1）对职工的年龄认定依据易产生行政争议。行政管理相对人认为职工出生时间的认定应该以居民身份证为准，居民身份证的年龄达到退休年龄，劳动部门就应该为其办理办理退休审批手续。而劳动部门对职工出生时间的认定，是根据劳社部发（1999）8号文第二条第（二）项规定，采取的是实行居民身份证与职工档案相结合的办法，故当职工居民身份证与职工档案记载的出生时间确实不一致时，即产生行政争议。（2）关于特殊工种提前退休审批易产生行政争议。因劳动部门依据的大多为几十年前劳动部的规范性文件，规定不明确具体，操作性不强，易产生歧义。
5、劳动、社会保障行政许可。根据有关法律规定，从事某些职业必须在劳动保障部门办理行政许可证，例职业介绍机构、职业培训机构和职业技能考核鉴定机构必须遵守国家有关法律、法规的规定，在劳动保障部门办理行政许可证。办理行政许可证是劳动保障部门的法定职责，当事人或利害关系人认为劳动保障部门违法办理行政许可证、不办理行政许可证均会产生行政争议。
6、劳动、社会保障行政(处理)处罚。该类案件主要表现为不服劳动、社会保障部门行政(处理)处罚决定之诉，或诉劳动、社会保障部门不履行行政(处理)处罚法定职责。近年来，常遇到的是劳动保障部门根据《劳动合同法》等法律，对行政管理相对人进行查处的案件。《劳动合同法》实施以来，各地方均存在用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的情况，在劳动者举报投诉后，劳动、社会保障部门进行立案查处或不进行立案查处，用人单位或劳动者不服即产生行政争议。
7、劳动、社会保障行政监督。对《劳动法》执行情况的监督检查是劳动、社会保障部门的法定职责，违法作为，或不作为，令行政管理相对人不服，都将产生行政争议。
8、劳动、社会保障行政受理。此类案件在行政审判实践中遇到的较多，主要是依法应该由行政管理相对人申请劳动保障部门作出劳动，社会保障行政行为的情况，当劳动部门收到申请后，经审查认为不符合法律规定的受理条件，作出不予受理决定，当事人不服引起行政争议。例已享受养老保险待遇的退休人员，退休后被其他单位聘用，不属于《工伤保险条例》调整范围，不享受工伤保险待遇，对退休人员申请工伤认定的，劳动社会保障部门作出不予受理决定，即产生行政争议。
9、劳动、社会保障行政复议。此类案件是因行政管理相对人不服劳动，保障具体行政行为，申请复议，复议机关改变原具体行政行为，以复议机关为被告的一类诉讼案件，例，行政管理相对人，对劳动保障部门作出工伤认定决定不服，前置程序是向本级人民政府或上一级劳动保障部门申请复议，如果复议结果改变了原具体行政行为，行政管理相对人对本级人民政府或上一级劳动保障部门复议决定不服，产生行政争议提起诉讼，行政复议决定就成了被诉具体行政行为，这就产生了劳动、社会保障行政复议行政案件。此类案件在行政审判实践中遇到的较少。
10、劳动、社会保障行政撤销。劳动保障部门撤销自已作出具体行政行为撤销，行政管理相对人或利害关系人，认为撤销决定侵犯其合法权益，产生行政争议，向人民法院提起诉讼，这就产生了劳动、社会保障行政撤销行政案件。例如，劳动保障部门撤销工伤认定等等。
以上列举了十种常见的劳动、社会保障行政案件类型，及产生行政争议的原因，各类案件之间不是孤立存在的，既有联系又有区别。
三、法院审查劳动、社会保障具体行政行为合法性应注意的问题
如何对劳动、社会保障行政行进行合法性审查，从审判实践来看，对劳动、社会保障行政行为的合法性进行审查是由其认定事实的主要证据是否确实、充分，适用法律、法规是否正确，是否符合行政程序，有无超越职权、滥用职权等方面的问题构成。劳动保障部门工作人员在作出劳动，社会保障行政行为时必须做到主体适格，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。人民法院应从以下四个方面审查劳动，社会保障行政行为的合法性。
1、权限审查。审查作出劳动、社会保障行政行为的机关是否有作出劳动、社会保障行政行为的法定职权，即对其是否存在超越职权进行审查。我国《行政诉讼法》给超越职权的定义是行政机关及其工作人员在执行职务中，行使了法律没有授予的职权或超越法律授予其职权范围的行为。法院审查劳动保障部门是否有作出劳动，社会保障行政行为职权时，主要是通过审查劳动保障部门向法庭提供的证据材料，同时根据原告或第三人提供的证据材料以及法院收集到的证据材料，来判断行政机关是否具有作出被诉具体行政行为的职权。行政登记行为的行政管理职权是由法律、法规及规章规定确定的，审查这一问题时主要是通过审查法律规范来判断登记机构是否有作出被诉具体行政行为的职权。就现在法院受理的房屋行政登记案件情况看，当事人对劳动保障部门的法定职权极少发生争议，笔者在此不作详谈。
2、程序审查。即审查作出劳动，社会保障行政行为程序是否合法。法定行政程序就是已被法律规范形式所确认和规范了的行政管理方式、步骤、顺序和时限。行政程序的主要制度有告之、回避、职能分离、听取当事人陈述和申辩、听证、说明理由、行政救济等。不同的劳动，社会保障行政行为，有不同的程序规定，其程序较为复杂的为劳动、社会保障行政(处理)处罚程序。例劳动监察部门接到劳动者关于用人单位未与劳动者签订劳动合同的投诉后，主要程序为：（1）审查后符合立案条件，予以立案，不符合立案条件，不予受理。（2）立案后向用人单位发出相关材料。（3）证据审核。（4）向用人单位发出《劳动保障监察限期改正指令书》，要求用人单位限期改正，并将改正情况以书面形式限期报劳动保障监察支队。（5）如果用人单位未改正上述问题，劳动监察部门即向用人单位下发《行政处理告知书》，告知用人单位，拟对其作出支付劳动者双倍工资，并按规定为劳动者补缴社会保险费的行政处理决定，并告知作出该处理决定的事实、理由、法律依据及其依法应享有的权利。（6）用人单位可进行陈述申辩。（7）查明已建立劳动关系，未同时订立书面劳动合同的（应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同），作出行政处理决定。（8）送达。其它劳动，社会保障行政行为的程序一般不涉及告之、听证等程序。需要说明的是，审查劳动、社会保障行政行为是否存在违反法定程序的问题，既是一个事实问题，也是一个法律问题，所谓事实问题即是行政机关实施具体行政行为的方式、步骤、顺序和时限；所谓法律问题，行政机关作出具体行政行为程序是否违反法律、法规、规章及其它规范性文件有关程序问题的规定。在诉讼过程中，当事人就程序上的事实问题发生争议是经常发生的，程序上的事实问题由法院通过审查证据来认定。总之，作出劳动，社会保障行政行为必须严格遵循法定程序。达到下述具体要求：符合法定方式，符合法定形式，符合法定手续，符合法定步骤，符合法定时限。
3、证据审查。即审查作出劳动、社会保障行政行为事实证据是否确实、充分。关于法定职权、程序、事实这几个方面是否合法均存在一个有无证据证实的问题。笔者在这谈到的主要是具体行政行为认定事实的证据。如果劳动、社会保障行政行为认定的事实主要证据不足，也意味着该行为缺乏事实基础，即违反了我国《宪法》“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，属违法行政行为，依法必须撤销或确认无效、违法。在诉讼过程中，当事人就事实主要证据是否确实、充分发生争议是最多的，审判人员如何认定劳动、社会保障行政行为认定的事实主要证据确实、充分是一个值得探讨的问题。笔者认为“事实主要证据确实、充分”必须达到下述要求：案件的事实均有相应的证据证明；各项证据均真实、可靠，并且合法；各项证据对待证事实有证明力，并与待证事实之间具有关联性；各项证据相互协调一致，对整个案件事实构成完整的证明，并能经受住反证的反驳；被诉具体行政行为所依据的事实，必须满足法律预先设定的事实要件。
4、适法审查。即审查作出劳动、社会保障行政行为适用法律、法规是否正确。适用法律和认定的事实是不可分割的，关于当事人对适用法律是否准确的争议，主要有两种情况：一是当事人对劳动，社会保障行政行为认定的事实有争议，对适用法律存在争议；二是当事人对劳动、社会保障行政行为认定的事实没有争议，仅对适用法律存在争议。审判机关判断作出劳动、社会保障行政行为适用法律、法规是否正确时，主要从以下几个方面审查具体行政行为的法律依据：(1)职权来源的依据即有作出劳动，社会保障行政行为法定职权依据（确保有主体资格）。(2) 劳动，社会保障行政行为实际操作程序和法定程序的相关规定。(3)法律规范设定或禁止该登记行为的具体条款。(4)作出劳动、社会保障行政行为相应的其它法律依据。笔者认为，劳动、社会保障行政行为要做到适用法律、法规正确，必须达到下述要求：对具体行政行为所基于的事实的性质认定正确；对相应事实选择适用的法律、法规及具体规范正确，选择的法律依据与更高层次的法律文件不相抵触；根据相应事实所具有的情节，全面地适用法律、法规。
四、现行裁判方式的问题与对策思考
1、现行裁判方式审理劳动、社会保障行政案件存在的问题
我国传统行政诉讼理论界一直认为，除行政赔偿外，行政诉讼不应适用调解制度。因为行政机关是公权力的代表，作出具体行政行为目的在于迫使行政管理相对人履行行政义务或达到与履行义务相同的状态。对于行政机关而言，此种权力的行使既是权利也是义务。因此，行政机关必须依法行使，不得处置或放弃，否则就意味着失职，为行政管理的宗旨所不容。这与只涉及平等主体间权利义务关系，民事法律关系双方当事人在法律许可范围内均有权处分自己实体和诉讼权利的民事执行制度是不同的。故我国《行政诉讼法》第五十条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”以上规定的理论是基于行政机关无权处分行政权利。《行政诉讼法》规定了四种判决种类，即维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决四类。在以上四类判决难以满足审判实践需要的情况下，《若干解释》又增加了二种判决种类，即确认判决、驳回诉讼请求判决。驳回诉讼请求这种判决类型的适用是有严格限制的。但有些行政诉讼案件，特别是劳动、社会保障行政案件简单判决后社会效果不一定好，因劳动、社会保障行政案件一般均涉及第三人，产生行政争议的深层次的原因，是原告与第三人平等主体间权利义务关系引起的，劳动部门作出具体行政行为，实际是处“居间裁判”地位。一般情况下，劳动、社会保障行政案件原告与第三人的主张是相反的，第三人有独立的诉讼地位，第三人为了维护自己的合法权益，既不会依附原告也不依附被告，原告和第三人均可以提出自己的请求，对第一审判决不服的，均有权提出上诉。二审也只能作维持或撤销判决，原告与第三人的矛盾没有得到解决，行政争议没有得到化解。例，在工伤行政确认案中，除原告撤诉外，法院只能判决维持或撤销，劳动者与用人单位的矛盾没有得到解决，在行政诉讼结束后，用人单位与劳动者，又产生新的民事诉讼。笔者认为，产生工伤认定行政诉讼案的主要原因，是第三人和原告之间涉及的平等主体间的矛盾引起，他们在法律许可范围内均有权处分自己的实体权利。如果法院通知被告在场，第三人和原告就工伤待遇补偿达成协议，以原告撤诉结案，第三人和原告的矛盾得到了解决，行政争议也随之化解，不再引起新的纠纷，最终节约了诉讼资源，实现了行政纠纷的实质性解决，最大程度实现了法律效果，社会效果和政治效果的统一， 这正是最高人民法院对行政审判工作所要求的。
2、对审理劳动、社会保障行政案件进行调解的思考
法律的相对稳定性和滞后性决定了法律对社会关系调整一般总落后于社会实践，需要司法实践予以弥补。中央政法委今年确定的三项重点工作之一，即为推进社会矛盾化解，笔者认为审理劳动、社会保障行政行案件应该以化解行政争议，解决“官民纠纷”为主线。对劳动、社会保障行政案件而言，现行行政诉讼裁判方式明显滞后。现上级法院要求积极探索行政诉讼案件处理新机制。笔者认为，在审理劳动、社会保障行政案件，引入调解制度主要从以下方面进行：（1）对劳动部门在作出劳动，社会保障具体行政行为过程中拥有较大的行政自由裁量权的案件引入调解机制。行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。自由裁量权具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。劳动保障部门在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的，体现的是“公权”运作的结果，但是，就具体行政行为作出是否适当，与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此，我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚(处理)不适当，拖延履行法定职责，甚至滥用职权等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地 “自由处分公权”，从而导致行政相对人不服具体行政行为引起行政诉讼。针对这些情形，笔者认为，审理劳动，社会保障行政案件，完全可以引入调解，使劳动部门在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。如果行政机关对行政管理相对人的“申辩”有理的部分，没有全部采纳，可以通过人民法院在审理行政案件过程中调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。这既有利于调动行政机关依法行政的意识和能力；更有利于化解行政争议，做到案结事了。
（2）劳动部门作出的具体行政行为存在一定瑕疵，但又不足以判决撤销的情况下，引入调解机制。在行政过程中，追求双方法律地位平等的理念已深入人心，行政相对人可以平等论证论点，求得行政执法的公正、公平。在劳动，社会保障行为存在一定瑕疵，又不足以判决撤销的情况下，法院在不违反原则的情况下，要求双方当事人和解，既有利于行政机关及时认识到自身行政行为不足所在，又能迅速对存在一定瑕疵的行政行为进行必要弥补，从而更好地保障劳动部门依法行政的公信力，提高行政管理相对人自动履行具体行政行为的自觉性。关于什么是不违反原则还是一个值得探讨的问题。
（3）对涉及第三人劳动、社会保障行政案件，组织原告和第三人调解。此类案件，产生行政争议的深层次的原因，是原告与第三人平等主体间权利义务关系引起的，一般是为了解决他们将要发生的民事纠纷，一方向劳动、人事等行政机关申请或举报，劳动保障部门才作出“居间裁判”的具体行政行为。在行政诉讼过程中，由法院主持，原告与第三人就平等主体间权利义务达成协议，这与行政机关无权处分行政权利理论并不矛盾。笔者所在法院积极探讨，对涉及第三人的劳动、社会保障行政案件进行调解，具体作法为：由法院通知被告在场，第三人和原告就平等主体间权利义务关系和解后，以原告撤诉结案，几年来，没有一件再引起新的纠纷。例如，该院审理原告某公司（用人单位）不服被告某市劳动局工伤认定决定案，第三人为阳某（劳动者）。劳动局以阳某上下班途中受到机动车事故伤害为由，根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，认定阳某受伤为工伤。查明，第三人阳某未婚，在原告处上班，在回距市区约80公里的父母家途中受到交通事故伤害。用人单位原告要求外地职工就近租房，每月还发了50元租房补贴。另阳某没有参加工伤保险，其待遇由原告给付。合议庭认为，第三人阳某没有成家，在回距市区约80公里的父母家途中受到机动车事故伤害，是否为合理的路线值得探讨。该案如果简单判决维持或撤销社会效果不一定好。法院通知被告在场，组织原告与第三人就工伤补偿达成了协议，原告撤诉结案，化解了行政争议，没有引起新的纠纷。现有学者认为，这样处理既涉及行政机关的工伤认定决定效力问题，又涉及原告与第三人的工伤补偿另一法律关系，怕有“后遗症”，对此作法不予肯定。笔者认为，在上述案例中，原告与第三人就工伤补偿达成协议，实际是行政机关在场见证原告与第三人对对工伤认定决定的内容变通执行，即原工伤认定决定实际是已经执行完毕，再不会引起新的纠纷；关于原告与第三人就工伤补偿属另一法律关系属实，但双方当事人自愿化解矛盾，一并处理，法院应该支持。笔者所在法院经过近几年的审判实践，此作法无一申诉，不会有“后遗症”。如果能用法律形式对此作出规定，将大大促进了行政审判的发展。
行政诉讼在我国只经历了十几年的历史发展时期，作为化解行政纠纷的主渠道，社会对之充满期待。劳动、社会保障案件的审理与整个国家和社会的发展进步息息相关,为保障劳动者权益实现，法院应该力争做到行政纠纷实质性解决。正如最高法院行政审判庭赵大光所说：“不仅要审查被诉具体行政行为，而且要关注和保护相对人的合法权益；不仅要解决案件本身的问题，而且要根据具体情况做好案外工作。’’ 使行政管理相对人消除对行政机关行政的对抗情绪，修复“官民”关系，创造和谐氛围。


参考文献：
1、《行政办案手册》， 法律出版社出版，2004年第3版。
2、法学教材编辑部：高等学校法学教材《劳动法学》。
3、劳动和社会保障学会编：《最新劳动保障法规政策汇编》。
4、人民法院出版社出版，蔡小雪著：《行政审判中的合法性审查》。
5、高等政法院校规划教材，王连昌主编：《行政法学》。
6、中国法制出版，高秦伟主编：《行政法 条文 说理 案例》。


作者单位及联系方式：湖北省宜昌市西陵区人民法院行政庭 向建军 18972005929 0717—6736940
四川省人大常委会


四川省绿化条例（修正）
四川省人大常委会


（1992年1月25日四川省第七届人民代表大会第五次会议通过根据1997年10月17日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈四川省绿化条例〉的决定》修正）

第一章 总 则
第一条 为绿化四川，改善自然生态环境，促进社会主义物质文明和精神文明的建设，根据宪法和有关法律、法规的规定，结合四川实际，制定本条例。
第二条 凡在四川省行政区域内的单位和个人都必须遵守本条例。
第三条 本条例所称绿化，是指对一切宜林、宜竹、宜草、宜花的地段因地制宜地种植树竹花草，保护和扩大国土的绿色植被。
第四条 绿化工作应坚持统一领导、统一规划、分类指导、各负其责、分期实施、限期绿化，依靠科学技术，实行树竹、灌木、花草相结合和生态效益、经济效益、社会效益并重。
第五条 地方各级人民政府应加强对绿化工作的领导，实行任期绿化目标责任制。
县级以上地方人民政府的绿化委员会统一负责本行政区的绿化工作，对各行各业各部门的绿化活动进行指导、协调、检查和督促。绿化委员会的办事机构，负责处理日常工作。
县级以上地方人民政府的林业、农牧业、城市建设或者园林等主管部门，依照本条例规定的职责做好绿化工作。
第六条 每年春、秋两季为全省开展绿化活动的季节，各地可以根据当地的自然气候条件适时开展绿化活动。
第七条 绿化祖国是每个公民应尽的义务。任何单位和个人都应爱护树竹花草，珍惜和保护绿化成果，对违反本条例的行为有权制止、检举和控告。
第八条 在绿化事业中做出优异成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励。

第二章 绿化规划
第九条 农村、牧区宜林宜竹宜草的荒山、荒坡、荒地、荒滩、荒原、疏林地和村旁、宅旁、水旁、路旁的空隙地，城市现有宜于绿化的土地和按城市总体规划确定的绿化用地，应纳入绿化规划。
第十条 地方各级人民政府应本着因地制宜、因害设防、合理配置、讲求实效的原则，制定本地区的绿化规划。
绿化规划应与国土利用总体规划相协调，城市绿化应纳入城市建设总体规划。
第十一条 全省绿化的奋斗目标是：绿化覆盖率60％，其中森林覆盖率30％以上。按地区类型分区的绿化奋斗目标为：
（一）平原地区绿化覆盖率15％，其中森林覆益率12％；
（二）浅丘地区绿化覆盖率25％，其中森林覆盖率20％；
（三）深丘地区绿化覆盖率50％，其中森林覆盖率40％；
（四）盆周山区绿化覆盖率65％，其中森林覆盖率50％；
（五）西部高山峡谷区绿化覆盖率80％，其中森林覆盖率60％；
（六）西部高原区绿化覆益率80％，其中森林覆盖率10％；
（七）干热干旱河谷区绿化覆盖率85％。
县级以上地方人民政府应参照绿化奋斗目标制定本行政区绿化的阶段目标或者任期目标，经同级人民代表大会或其常务委员会审议通过后付诸实施。
第十二条 城市绿化应保持历史特征和自然风貌，提倡立体绿化和家庭绿化，讲究绿化艺术。城市园林绿化用地面积占城市建设用地面积的规划指标，新开发区不得低于30％，旧城改造区不得低于20％。
第十三条 林业、农牧业、城市建设或者园林主管部门应在绿化委员会的指导下，会同有关部门做好绿化规划。

第三章 绿化责任
第十四条 地方各级人民政府制定的绿化规划，必须严格执行。
一切宜林、宜竹、宜草、宜花的地段必须确定绿化期限，并按规定限期绿化。
第十五条 已划给农村村民植树种草的自留山、责任山，由农村村民负责绿化。
用于绿化的自留山，由县级人民政府登记造册，确认使用权，归农村村民长期经营。用于绿化的责任山，应签订承包合同。自留山和责任山的绿化期限，由农村集体经济组织或者村民委员会根据本县的绿化目标决定。
第十六条 用于绿化的自留山、责任山，未按规定期限绿化的，由绿化委员会或其委托的部门收缴延误绿化费；超过规定期限两年以上仍不进行绿化的，可由土地所有者收回自留山或者责任山，承包给其他农村村民植树种草。具体办法由县级人民政府规定。
第十七条 城市市区的绿化和管理，由城市建设或者园林主管部门负责。
城市市区以外地区的绿化和管理，由林业主管部门负责；草原的绿化和管理由农牧业主管部门负责。
第十八条 铁路沿线两侧的绿化，由铁道部门负责；
县道以上公路的绿化，由公路部门负责；乡村公路的绿化，由乡人民政府负责；
铁路和公路专用线的绿化，由使用专用线的单位负责；
机场、港口、码头的绿化，由机场、港口、码头的主管单位负责；
水库、渠堰管理区域的绿化，由水库、渠堰工程管理单位或者使用单位负责；
江河两岸、湖泊周围的绿化，由当地人民政府水土保持部门负责；
风景名胜旅游区的绿化，由主管单位负责；
机关、团体、部队、学校和企业事业单位的绿化，由单位的负责人负责。
以上地区的绿化期限，由当地人民政府根据绿化目标决定。
第十九条 凡年满十一岁至六十岁的男性公民、年满十一岁至五十五岁的女性公民，除丧失劳动能力者外，每人每年应义务植树三至五棵，或者完成相应劳动量的育苗、管护和其他绿化任务。
对十一岁至十七岁的青少年，应根据他们的实际情况，就近安排力所能及的绿化劳动。
因特殊情况不能直接履行植树义务的单位和个人（不含十一岁至十七岁的青少年），应当提出申请，经当地绿化委员会或其委托的机关审查批准，并交纳一定数额的绿化费，具体办法由省人民政府制定。
第二十条 地方各级人民政府应鼓励单位和个人种植纪念树、营造纪念林或者以其它形式兴办绿化事业。

第四章 实施与管护
第二十一条 国土绿化必须按照技术规程进行，适地适树，保证绿化质量和成效。
第二十二条 林业部门应有计划地建立区域性良种基地和试验繁殖基地，培育良种壮苗。城建园林部门应建立专业苗圃。农牧业部门应建立良种牧草种子基地。绿化任务大的单位，应根据任务自办苗圃，保证绿化用苗。
第二十三条 切实加强绿化的管护工作。应根据实际需要建立管护组织或配备落实管护人员，制定管护责任制，实行科学抚育和间伐，防止森林火灾，防治病虫害，巩固绿化成果。
第二十四条 木竹实行计划采伐、限额采伐和凭证采伐的制度。年度森林总伐量不得超过批准的年采伐限额。采伐木竹必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，并限期更新。
农村村民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星木竹，不申请采伐许可证。
第二十五条 禁止无证经营木竹和收购无证木竹。经营木竹的单位和个人，必须凭县林业主管部门发给的经营木竹许可证，向县工商行政管理部门申请办理营业执照。
农村村民上市销售自留地和房前屋后个人所有木竹，应持有农村集体经济组织或者村民委员会的证明。
第二十六条 铁路、公路、江河、渠道、水库、湖泊的防护林，应当保持林种结构稳定和景观稳定。修枝、整形应按有关主管部门的规定进行，树种更替和林木更新应经有关主管部门审批。
第二十七条 因勘察设计、架设线路、铺设管道、修渠筑路等工程建设需要修剪、移植、砍伐林木、损毁绿地的，必须按规定向有关主管部门办理审批手续。
第二十八条 任何单位和个人不得擅自占用林地、园林绿地和苗圃。确需占用的，须经有关主管机关同意，依法到县级以上土地管理部门办理手续，并按有关规定给予补偿。因占用造成损毁树木的，应按规定向树木所有者赔偿损失。
临时占用绿地的，占用期满后，占用单位应恢复植被，或者缴纳植被恢复费，由绿地主管部门组织恢复。
第二十九条 古树名木由县级以上人民政府建档挂牌，落实管护责任，严禁损伤砍伐。因自然死亡影响交通、危及安全必须砍伐时，须经上级主管部门批准，并报省级主管部门备案。
省公布的天然原生珍贵树木必须严加保护，禁止采伐。确需采伐的，一、二级保护树种报省级主管部门批准；三级保护树种由市、地、州主答部门批准，并报省级主管部门备案。
第三十条 禁止在二十五度以上陡坡地、河岸地新开垦种植农作物。禁止毁林开荒。已开垦耕种的，县级以上人民政府应根据实际情况，采取措施帮助农民逐步退耕种树、种草，恢复植被。难以退耕的，应逐步改为梯土耕作。
第三十一条 在绿地内取土、采石、开挖、堆积需要毁坏植被的，应经有关主管部门批准，并由毁坏单位或个人负责恢复，或者交付相应的绿化费，由绿地主管部门组织恢复。

第五章 绿化资金
第三十二条 绿化资金来源，实行自筹为主、国家扶持的原则。各级人民政府每年从地方财政中拨出一部分资金用于当地绿化事业，并从支农资金中划出一定份额用于造林绿化。对承包荒山、草场绿化的单位和个人，实行有偿扶持。
第三十三条 凡承担绿化任务的部门和单位，应按照有关规定的比例和数额提取绿化资金。以木竹为原料、材料的煤炭、造纸、采掘等部门，应按照规定提取育林费，用于原材料基地建设。没有林地的单位，可与地方联合造林；新建设工程的绿化费用，列入基本建设计划，由基本建设
投资解决。
用材企业自营或者联营建立原材料基地，发展林业，其所得木材、竹材不抵扣国家分配供应指标。
第三十四条 生产、销售木材、竹材、木竹制品和林副产品，应按有关规定提取或者交纳育林费。
第三十五条 各项绿化资金，除财政拨款外，均纳入预算外资金管理，实行财政专户储存，由财政、银行、绿化委员会监督使用，专项用于绿化事业。
第三十六条 义务植树所需苗木费、管护费，由林权所有单位自行解决。因义务植树任务大无力承担全部费用的，按单位隶属关系，由各级财政给予适当补助。
第三十七条 在义务植树中所收取的绿化费用，必须用于完成义务植树的任务，不得挪作它用。

第六章 违法责任
第三十八条 违反本条例第十二条的规定，违法制定城市园林绿化用地面积规划指标的，绿化委员会和城市园林主管部门有权制止。
第三十九条 违反本条例第十九条的规定，年满十八岁的成年公民无故不履行植树义务、经批评教育仍不改正的，责令限期加倍补栽；逾期拒不补栽的，可责令加倍缴纳绿化费。
第四十条 违反本条例第二十一条的规定，规划设计单位因规划设计使造林绿化成活率达不到最低标准的，责令退还设计费，赔偿经济损失；施工单位不按技术规程进行绿化造成损失的，责令限期补栽或者赔偿经济损失。
第四十一条 违反本条例第二十五条的规定，无证经营竹木和收购无证竹木的，责令停止违法活动，可处以五十元至一百元的罚款；已获利的，没收违法所得，并处以违法所得二至三倍的罚款。
第四十二条 违反本条例第二十八条的规定，未经同意占用林地、园林绿地和苗圃的，责令限期退出，可按《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第三十八条处罚。
第四十三条 违反本条例第二十九条的规定，擅自批准砍伐古树名木和天然原生珍贵树木的，追缴树木或其变卖所得，对擅自批准砍伐的人员处以一千元以下罚款，对擅自批准砍伐的单位处以五万元以下罚款。
第四十四条 违反本条例第三十一条的规定，未经批准毁坏植被的，责令立即停止违法活动，限期退出绿地，并处二百元以下罚款。
违反本条例第三十一条的规定，经过批准毁坏植被不及时恢复、也不缴纳绿化费的，责令限期按规定交付绿化费；逾期不交费的，可每日加收千分之二的滞纳金。
第四十五条 违反本条例第三十四条的规定，不按规定交纳育林费的，责令限期交纳；逾期拒不交纳的，可每日加收千分之二的滞纳金。
第四十六条 本条例规定的行政处罚，依照第十七条划定的责任范围，分别由林业、农牧业、城市建设或者园林主管部门依法决定。第四十一条、第四十五条规定的行政处罚，由林业主管部门依法决定。
第四十七条 违反本条例的规定，有下列行为之一的，由所在单位或者上一级主管部门给予批评教育或者行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）违法制定城市园林绿化用地面积规划指标经劝阻无效造成不良后果的；
（二）对责任区内乱砍滥伐林木、破坏园林绿地、破坏草场事件制止不力的；
（三）发生森林火灾和病虫灾害组织扑救不及时造成重大损失的；
（四）在规划设计、苗木准备、组织施工、检查验收中弄虚作假，徇私舞弊的；
（五）挥霍浪费、挪用绿化资金的；
（六）擅自批准砍伐古树名木和天然原生珍贵树木的。
第四十八条 当事人对行政处罚决定不服，可在接到处罚通知书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服，可在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可在接到处罚通知之日起一个月内，向人民法院起诉。期满不申请复议、不
起诉、也不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十九条 本条例规定的罚款的收缴，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行。

第七章 附 则
第五十条 本条例所称的森林覆盖率，是指在一定区域内郁闭度达零点三以上的乔木林地、经济林地、竹林地、国家特别规定的灌木林地与农田林网树和村旁、宅旁、水旁、路旁树占地面积之和，占该区域幅员总面积的百分数。
绿化覆盖率，是指在一定区域内森林覆盖率计算中所包括的各种林地面积，加上城镇已成型的园林绿地、高山高原区的天然牧场、各地人工草地、非特别规定的灌木林地、林草覆盖度达百分之七十以上的疏林地面积之总和，占该区域幅员总面积的百分数。
第五十一条 本条例具体应用中的问题，由四川省绿化委员会负责解释。
第五十二条 本条例自公布之日起执行，1984年6月28日四川省人民代表大会公布的《四川省绿化暂行条例》同时废止。

附：四川省人民代表大会常务委员会关于修改《四川省绿化条例》的决定

（1997年10月17日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）

决定
四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定对《四川省绿化条例》作如下修改：
第四十九条修改为：“本条例规定的罚款的收缴，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行。”
本决定自公布之日起施行。



1997年10月17日