民事与行政交叉案件的审理与解决
??蔡某诉某县建设局房屋登记行政纠纷案诉讼程序问题的探讨

一、据以研究的案例
蔡某于1986年购买位于某县东风居委会东堤2巷13号房产，1988年6月办理了房屋所有权证。1993年迁往广州市居住。1999年9月，第三人张某向某县建设局申办该房屋的所有权转移登记，并向某县建设局提供了该房原房屋所有权证、该房国有土地使用权证，房屋买卖契约，张某、蔡某的居民身份证复印件等有关证件资料，要求某县建设局给予办理房屋所有权转移登记。某县建设局经过审查，根据建设部《城市房地产转让管理规定》，于1999年9月，核发了某县东风居委会东堤2巷13号房产的房屋所有权证给予张某，原房屋所有权证被某县建设局收回作废存档。遂后，张某以该房屋所有权作为抵押物向信用社贷款。2006年4月，蔡某向某县建设局申请撤销核发给张某的房屋所有权证，某县建设局予以拒绝，蔡某于2006年6月向法院提起行政诉讼，以其没有与张某签订房屋买卖契约为由，请求法院撤销核发给张某的房屋所有权证。针对原被告双方的意见，法院内部就诉讼程序的适用形成了三种不同的意见：第一种意见认为，本案涉及两种不同的法律关系：一种是本案蔡某与张某之间的民事法律关系；另一种是本案蔡某与某县建设局之间的行政法律关系，行政法律关系的处理必须以民事法律关系的处理为前提，因此建议蔡某以张某作为被告另行提起民事诉讼，同时本案裁定中止诉讼，待民事诉讼产生生效判决后再依据相关判决作出行政判决；第二种意见认为，第一种意见对两种法律关系的分析是正确的，但基于诉讼经济性和及时保护当事人合法权益的需要，建议将民事案件与行政案件合并审理，即采取行政诉讼附带民事诉讼的模式审理本案。第三种意见认为，本案涉及房屋买卖契约的合同有效性问题，本案为民事诉讼，因此应当裁定驳回蔡某的起诉，通知蔡某另行提起民事诉讼。
二、问题的提出
行政诉讼是解决作为行政相对人的公民、法人或者其他组织与具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员之间因行政管理而引起的纠纷。本案是蔡某不服某县建设局房屋转移行政登记纠纷，属于不平等主体之间的行政纠纷，是人民法院行政诉讼的主管范围。上述第三种意见无疑是不正确的。在本案中，房屋买卖契约的合同有效性是一个至关重要的事实问题。房屋买卖契约的合同有效性直接影响关系到建设局核发房屋所有权证行政行为的合法性。法院要撤销建设局核发的房屋所有权证，必须要确认房屋买卖契约的合同无效，只能依照民事诉讼程序和民事法律规定，审查房屋买卖契约的合同效力。因此，本案涉及两个不同类型的法律关系，一个是本案原告与被告之间的行政法律关系，另一个是本案原告蔡某与张某之间的民事法律关系。
根据我国现行的民事诉讼法与行政诉讼法的规定，解决民事纠纷和行政纠纷应当分别适用民事诉讼程序和行政诉讼程序。但是，当一个案件涉及两种不同性质的法律关系纠纷时，究竟应当适用何种诉讼程序，我国现行法律没有做出明确的规定，以至于审判人员在面对像上述案例的案件时往往感到无所适从。上述的第一种意见实际上是目前司法实践中惯用的处理不同性质的法律关系交叉的案件的方法。事实上，这种方法是符合现行法律的规定的。
然而，第一种意见所主张的做法也存在诸多弊端，其中比较突出的问题是诉讼拖沓迟延的问题。“迟到的正义不是正义”，让当事人另行提起民事诉讼，同时中止行政诉讼的审理，等待民事诉讼作出裁判后再恢复行政案件的审理，这种做法无疑会严重迟延对当事人合法权益的保护；同时，若当事人不同意另行提起诉讼，应该如何处理，这也是我们必须面对解决的问题。
从提高诉讼效率的角度来考虑，第二种意见也具有可取之处。但由同一个合议庭适用民事诉讼程序和行政诉讼程序两个不同的诉讼程序，审理民事法律关系和行政法律关系两个不同的法律关系，确实也为难我们的法官，是否有利于法官的专业化、职业化建设，是否有利于诉讼的进行，是否有利于对纠纷的解决，有待实践的检验。但如何由同一个合议庭适用两个不同的诉讼程序，同时审理两个不同的法律关系，现行法律也没有专门对此作出规定，合并审理的模式不符合现行法律的规定。可见，第一种意见是法院在处理类似案件时的唯一选择。
从法治理念的角度来考虑，解决行政法律关系与民事法律关系交叉审理的问题有其必要性，但需要从依法治国的理念上对两种诉讼程序进行分析。为完善我国程序法律制度，需要解决民事与行政交叉案件的审理与解决的问题，下面，就民事与行政交叉案件的审理与解决，提出我们关于适用民事诉讼程序与行政诉讼程序审理交叉案件的一些观点。
上述这种混合了民事法律关系和行政法律关系的案件我们可以简称为民事行政争议交叉案件。
对审理民事行政交叉案件的程序研究必须解决以下几方面的问题：1.民事行政交叉案件的类型。2.不同类型的民事行政交叉案件应当采取何种处理方式。3.在审理民事行政交叉案件中具体的程序应该如何安排。
三、 民事行政争议交叉案件的类型
所谓民事行政争议交叉案件，是指行政争议与民事争议因在法律事实相互联系，在处理上分为因果或者互为前提、相互影响的案件。近几年来，民事行政交叉案件呈逐年增长的势头，这是现代社会行政权扩张、民法与行政法相互渗透的必然结果。民事行政争议交叉案件，在审判实践中的表现形式多种多样，但归纳起来，民事行政争议归纳案件的具体表现可以划分为以下三类：
（一）以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件
以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，通常出现在民事诉讼过程中，是因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中，民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。主要包括两种情况：一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。其二，当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时，法院也须解决该具体行政行为的合法性问题。例如，若蔡某先向法院提起民事侵权诉讼，而张某向法院提交了建设局核发的房屋所有权证，蔡某则认为建设局核发的房屋所有权证不合法；这时，建设局核发的房屋所有权证是民事侵权案件关键事实认定的依据，而建设局核发的房屋所有权证这种具体行政行为的合法性就成为了解决民事纠纷的前提。
我们认为，以民事争议为主，涉及行政争议的交叉案件具有以下的特点：第一、这类争议案件发生在平等主体之间，是因民事行为而非行政行为引起，因而本质上属于民事争议案件。不过，由于行政行为的介入，民事争议变得更为复杂。第二、在这类案件审理中，行政问题具有重要地位，是民事审判的前提。不解决行政行为的合法性问题，民事诉讼程序便无法继续进行。
（二）以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件
以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中。它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。本文的案例即属这种情况，蔡某不服某县建设局核发的房屋所有权证的具体行政行为，直截了当的提起行政诉讼，请求法院判决撤销该具体行政行为，这涉及蔡某与张某签订的房屋买卖契约的有效性。
我们认为，以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件具有以下特点：第一、这类案件既存在行政争议，也存在民事争议，但行政争议处于核心地位；第二、这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性。第三、这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理，但行政争议解决以民事争议的解决为前提，民事争议的解决不以行政争议的解决为先决条件。本案中，即对买卖合同有效性审查不以行政争议的解决为先决条件。
（三）行政争议与民事争议并重的交叉案件
行政争议与民事争议并重的交叉案件，是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。例如，甲单位在建房时超过规划部门批准的范围建设围墙，影响邻居乙居住的通行。乙向法院提起行政诉讼，请求判令规划局履行法定职责，对甲予以处罚；同时向法院提起民事诉讼，请求法院判令甲停止侵害，排除妨害。
行政争议与民事争议并重的交叉案件具有以下特点：第一、行政争议与民事争议相对独立，一案的处理结果并不影响对另一案的处理。第二、法院完全可以分开审理，分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据。
四、民事行政争议交叉案件的处理方式
1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”人民法院开始受理行政案件，我国行政审判开始起步。但当时，我国人民法院内部没有设置行政审判庭，因此，法律规定由法院受理的行政案件，是由民事审判庭或者经济审判庭适用民事诉讼程序审理。1989年我国颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，行政诉讼有了专门的程序法规定，各级法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政争议案件。行政审判庭和民事审判庭分别依据行政诉讼法与民事诉讼法审理行政争议案件与民事争议案件。
虽然行政案件和民事案件分开、分别按照各之的程序法规定审理案件，但在行政审判和民事审判实践中，出现了行政争议与民事争议相交叉的客观现象，出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况，也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。如何处理行政争议与民事争议相互交叉的案件，在行政诉讼法中没有明确的规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，中止诉讼。这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。本文案例的第一种处理意见是有明文法律依据的。但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这样规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。有些观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”，并不等于“行政审判庭可以一并审理“，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议，而且要有当事人的请求为前提。
在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是分别进行还是合并进行，成为了理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。这个问题实质上有两种不同的观点，一种观点认为可以合并附带审理，一种观点认为不能合并审理。
认为可以合并审理的观点认为，民事诉讼中可以合并审理涉及行政争议的问题，行政诉讼中可以合并审理涉及民事争议的问题，即民事诉讼可以附带行政诉讼，行政诉讼可以附带民事诉讼。
（一）民事诉讼中解决行政争议的问题
所谓民事诉讼中解决行政争议，是指民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提，但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的，却影响着民事案件的裁判结果。这实际上就是上面所陈述的以民事争议为主、涉及行政争议解决的案件。
在民事审判实践中，有的法院往往不对行政机关的行政行为合法性进行审查，直接将行政行为作为证据直接使用进行裁判。一方当事人在民事诉讼中知道对方持有行政机关颁发的不利于自己民事诉讼的证据时，往往又针对该具体行政行为提起行政诉讼，由此而出现民事诉讼中作为有效证据适用的具体行政行为，在行政诉讼中被撤销或者被确认为违法，又据此对民事案件申请再审，不仅损害了法院裁判的权威性，且使当事人不断的为诉讼所累，社会效果、法律效果不好。
在民事诉讼中是否可以审查行政行为的合法性问题，存在不同的观点，第一种观点认为，人民法院在民事诉讼中无权审查具体行政行为的合法性，应直接将其作为民事裁判的依据，理由是，行政行为是具有行政管理职权的机关在其职权范围内作出的具有法律约束力的行为，根据现行行政诉讼法及有关行政法律、法规的规定，该行为非经行政诉讼程序和行政程序，不得被改变，因此，民事诉讼中不能对行政行为的合法性进行审查，否则属民事审判权对行政权的不当干预。第二种观点认为，人民法院在民事诉讼中应当避免对行政行为的合法性进行审查，而直接运用民事法律和其他事实根据作出裁判。第三种观点认为，民事诉讼中的人民法院可以审查行政行为的合法性。
在民事诉讼中，若具体行政行为具有明显暇疵，仍不予审查而直接作为民事裁判的依据，则可能产生错误的裁判。因此，第一种观点是不可取的。若按照第二种观点，人民法院直接运用民事法律和其他事实根据作出裁判，则可能出现与行政行为完成矛盾的结果。
我们认为，在民事诉讼中，法官应当行使释明权，告知当事人行政行为对案件裁判的影响，征求当事人是否另行提起行政诉讼，请求人民法院对行政行为的合法性进行审查；若当事人另行提起行政诉讼，则应中止民事诉讼。若当事人不另行提起行政诉讼，只是请求人民法院对行政行为合法性进行审查的前提下，人民法院可以审查行政行为的合法性，但应先中止民事诉讼，将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分移送行政审判庭依照行政诉讼程序进行审理并作出裁判。
还有观点认为，在民事诉讼中，人民法院可以附带直接审查行政行为的合法性，其观点理由之一，认为行政行为在民事诉讼中是作为当事人支持自己主张或者抗辩理由的证据形式出现，根据证据审查规则，人民法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此，对行政行为的合法性审查，属于人民法院的职责范围。其观点的理由之二，认为从司法权与行政权的关系来看，尽管行政权与司法权是相互独立的权利，但是，根据“司法最终解决原则”，司法权在一定意义上优于行政权。对于行政机关作出的行政行为，司法权可以通过一定程序介入，对行政机关的行政行为进行审查。
我们认为，这种观点违背了人民法院不诉不理的原则，人民法院主动直接对行政行为的合法性进行审查，在一定程度上是司法权对行政权的逾越，不应提倡。是否对行政行为的合法性进行审查应当由当事人自己主张并承担相应的法律后果。
同时有观点认为，尽管现行法律对行政行为合法性予以审查的职能是赋予了行政审判庭而非民事审判庭，但是，行政审判庭、民事审判庭等都属于法院内部的分工问题，它们行使的都是国家的司法权，相互之间并非矛盾对立关系，其内部分工主要是为了更好地审理案件，因此，不能说民事审判庭审查了行政行为的合法性，就等于越权审查。
我们认为，这种观点是违背现行法律的规定的，人民法院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法明确规定了法院内部的分工，规定了民事审判庭、行政审判庭不同的职能，它们审理不同类型的案件程序所依据的诉讼法有所不同，作为执行法律的专门审判机关，更应当严格执行现有法律的规定,民事争议的案件由民事审判庭依照民事诉讼法的规定程序进行审理，行政争议的案件由行政审判庭依照行政诉讼法规定的程序进行审理。在民事诉讼中涉及需要对行政行为的合法性进行审查时，应当行使法官的释明权，由当事人行使自己的权利，决定是否请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，并承担相应的法律后果。若当事人请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，民事审判庭应当中止民事诉讼，将当事人的请求移送行政审判庭进行审查，由行政审判庭对具有行政行为的合法性作出裁判，裁判结果作为民事审判的依据，由民事审判庭对当事人的民事争议作出裁判。这样的处理方式符合民事诉讼法第136条的规定。
(二)行政诉讼中解决民事争议的问题
行政诉讼中存在民事争议，是指法院在行政诉讼过程中，根据当事人的请求，解决与行政诉讼相关的民事争议的诉讼活动。
对于行政民事争议交叉案件，选择什么程序来解决这两种性质不同而又相互交叉的问题，目前存在不同的观点，一种观点认为，行政诉讼中不存在解决民事纠纷的条件，即使一定要在行政诉讼中解决民事纠纷，也应将行政争议和民事争议分开审理。另一种观点认为，在行政诉讼中解决民事争议，不仅符合行政诉讼目的，而且还能体现诉讼经济，方便审理，符合判决的确定性、严肃性原则，维护司法统一等。
随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，如环境保护法、治安管理处罚法等，人民法院受理这类案件后，必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。
我们认为，这一观点是正确的，但问题仍然在于是合并附带审理还是分开审理的问题。
认为应当合并审理的观点的理由是，一有利于简化程序，符合诉讼经济的需要。二有利于避免法院作出相互矛盾的判决。提这种观点的人同时认为，对于法院在行政诉讼中同时可以解决民事纠纷，仍然属于民事法律规范的调整范围，立法并没有排斥法院对这类纠纷的处理权。这类纠纷与行政机关的行政管理内容紧密相关，当事人不服行政机关的处理决定而向法院起诉，由法院一并处理，具有一定的优势。
我们认为，这一观点仍然没有分清行政诉讼程序与民事诉讼程序的不同，以及行政案件和民事争议案件审理的不同，只看到法院一并审理的大前提，没有看到法院依照不同诉讼法审理案件的小前提。
认为应当分开审理的观点的理由是，法院在行政诉讼中主要行使的是司法监督权，对行政机关的具体行政行为只作合法性审查，对违法的行政行为，通常只能判决撤销，由行政机关重新作出具体行政行为，而无法对民事争议作出实体判决；若设立行政诉讼中同时解决民事争议，对民事争议在行政判决书中作出判决，这违背了行政诉讼的目的，在行政诉讼程序中解决民事争议只能造成程序的混乱。
对这一观点我们认为基本正确，但应该进一步细化，在行政诉讼程序中规定，行政诉讼中涉及民事争议，并且民事争议的解决影响到行政争议的解决，即民事争议的解决是行政争议解决的前提时，法官应该行使释明权，告知当事人就民事争议部分另行提起民事诉讼，中止行政诉讼，待民事争议作出裁判后再行恢复行政诉讼，作出行政裁判。若当事人不另行提起民事诉讼，只是对民事争议部分提出审查的请求，则应先中止行政诉讼，将民事争议部分移送民事审判庭组成合议庭进行审查并作出裁判。
还有观点认为，目前行政诉讼中的第三人制度能够起到行政诉讼同时解决民事争议的作用。根据行政诉讼法第27条的规定，“同提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或由人民法院通知参加诉讼。”这一观点也是不全面的。本文案例中第三人张某的追加，就是依据行政诉讼法第27条的规定予以追加的，这是因为某县建设局核发了房屋所有权证给予张某，张某将房屋所有权证作为抵押物向信用社贷款。并且法院的判决有可能对张某的权益产生影响，通知张某参加诉讼可确保张某的权益不受侵犯，并非为了解决处理行政诉讼原告人与张某之间的民事争议，在这种情况下，行政争议的审理和判决只能围绕具体行政行为的合法性进行审查，所要解决的是行政争议，当事人之间的民事争议无法通过列第三人的办法来解决。可见，行政诉讼中的第三人制度不能代替行政诉讼中解决民事争议问题的解决。应该通过法官行使释明权，告知行政争议的原告人，就房屋买卖契约的合同有效性另行提起民事诉讼，或者由行政审判庭将民事争议部分移送民事审判庭审查，中止本案行政诉讼，等待民事争议的裁判结果作为行政诉讼裁判的依据。
五、民事行政争议交叉案件处理中的其他问题
江西省人民政府


江西省人民政府令第147号

江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定

《江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定》已经2006年5月10日省人民政府第44次常务会议审议通过，现予公布，自2006年7月1日起施行。
第一章　总则
第一条　为了规范省人民政府（以下简称省政府）拟订地方性法规草案和制定规章的程序，保证地方性法规草案和规章质量，根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、国务院《规章制定程序条例》（以下简称《条例》）及《全面推进依法行政实施纲要》，结合本省实际，制定本规定。
第二条　省政府在法定权限内拟订地方性法规草案、制定规章，适用本规定。
第三条　省政府拟订地方性法规草案的程序包括立项、起草、审查、决定、提请审议；制定规章的程序包括立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释。
第四条　拟订地方性法规草案、制定规章，应当遵循《立法法》确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。拟订地方性法规草案、制定规章应当遵循经济和社会发展规律，符合本省经济和社会发展实际，内容明确、具体，具有可操作性；用语准确、简洁、规范。上位法已经明确规定的内容，原则上不作重复规定。
第五条　省政府法制机构具体负责省政府拟订地方性法规草案和制定规章的有关工作。
第二章　立项
第六条　拟订地方性法规草案、制定规章实行立项申报制度。省政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要由省政府拟订地方性法规草案或者制定规章的，应当向省政府报请立项。
第七条　报送拟订地方性法规草案或者制定规章的立项申请，应当对立法的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明，并附地方性法规草案、规章初稿和有关立法依据及参考资料。申报单位应当在每年8月底前，向省政府法制机构报送前款规定的申报材料；逾期报送的，省政府法制机构不予受理。
第八条　省政府法制机构可以从省人大代表建议和政协提案中，选择适当的立法项目，建议省政府有关部门提出立项申请。
涉及规范政府共同行为等方面的立项申请，可以由省政府法制机构直接提出。必要时，经省政府同意，省政府法制机构可以向社会公开征集立法建议项目。
第九条　省政府法制机构根据本省经济社会发展的需要，遵循条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，对立项申请进行审查、筛选和汇总研究，拟订省政府下一年度立法工作计划，并报省政府批准,省政府法制机构在将年度立法工作计划报请省政府批准前，应当就其中的地方性法规项目与省人民代表大会常务委员会法制工作机构充分协商。
第十条　申报项目有下列情形之一的，不予列入省政府年度立法工作计划：
　　（一）立法宗旨不符合党和国家基本方针、政策，不符合社会主义市场经济发展和政府职能转变要求的；
　　（二）大量照搬照抄法律、行政法规或者其他上位法条文，无实质性内容，立法必要性不充分的；
　　（三）对项目所要规范的内容未进行深入调查研究，对主要问题把握不准，立法时机尚不成熟的；
　　（四）立法的目的是解决有关部门的机构、编制、经费等具体问题的。
　　同类立法项目已列入全国人民代表大会常务委员会、国务院立法工作计划，或者国务院有关部门正在进行同类立法的，一般不列入省政府年度立法工作计划。
第十一条　省政府年度立法工作计划经省政府批准后，由省政府办公厅印发，省政府法制机构组织、督促、指导有关单位实施。
　　省政府年度立法工作计划应当明确立法项目的名称、起草单位等；对年内确保提请省人民代表大会或者其常务委员会审议的地方性法规项目，还应当明确提请审议的时间。
第十二条　拟在省政府年度立法工作计划外增加立法项目的，有关单位应当向省政府提出书面请示，经省政府法制机构审查提出意见，并报省政府决定。
第三章　起草
第十三条　由省政府提请审议的地方性法规草案（以下简称地方性法规草案）、规章由省政府组织起草。
　　省政府可以确定由一个部门或者几个部门具体负责起草工作；对规范政府共同行为等方面的项目，可以确定由省政府法制机构起草或者组织起草。
　　起草地方性法规草案、规章可以邀请有关组织、专家参加，也可以委托有关组织、专家起草。
第十四条　承担地方性法规草案、规章起草工作的单位，应当组成由本单位负责人、相关业务机构及法制机构人员等参加的起草小组，制定起草计划，做到领导落实、起草人员落实、时间落实、责任落实，按时、保质完成起草任务。
　　委托有关组织、专家起草的，委托单位应当对起草任务完成时间、质量等提出要求。
第十五条起草地方性法规草案、规章应当符合下列要求：
　　（一）切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，规定其相应的权利和保障权利实现的途径；
　　（二）体现行政机关职权与责任的统一，在赋予行政机关必要职权的同时，规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任，避免部门利益倾向；
　　（三）体现改革精神，科学规范行政行为，加强和完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能；
　 （四）体现社会主义市场经济要求，不得设定有地方保护、市场分割或者其他妨碍公平竞争等内容的条款；
　　（五）符合精简、统一、效能的原则，所规定的管理措施和办事程序有利于提高行政效率，方便公民、法人和其他组织；
　　（六）符合本省省情，能切实解决实际问题，并具有一定的前瞻性；
　　（七）法律、法规规定的其他要求。
第十六条　起草地方性法规草案、规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
　　地方性法规草案、规章内容涉及重大法律问题或者专业技术问题的，起草单位应当就该问题召开论证会，听取有关方面的专家或者专业技术人员的意见。
　　起草地方性法规草案、规章拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式，听取有关机关、组织和公民对设定该行政许可的意见。
第十七条　起草的地方性法规草案、规章，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，起草单位应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以依照《条例》规定的程序举行听证会。
第十八条　起草地方性法规草案、规章，涉及省政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。有关部门对征求意见稿应当认真研究，提出同意或者修改的书面意见，加盖本部门印章后按时反馈给起草单位。
　　起草单位应当认真研究有关部门提出的意见，对合理的意见应当予以采纳；对有争议的意见应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报地方性法规草案、规章送审稿时说明情况和理由。
第十九条　起草地方性法规草案、规章，应当由起草单位的法制机构审核，经起草单位有关会议讨论通过，形成地方性法规草案、规章送审稿，并由起草单位主要负责人签署后，上报省政府审查；几个单位共同起草的地方性法规草案、规章送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。
第二十条　起草单位向省政府报送地方性法规草案、规章送审稿时，应当提交下列材料：
　　（一）报送省政府审查的请示；
　　（二）送审稿正文；
　　（三）送审稿起草说明；
　　（四）有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的不同意见及部门之间协商、会签的材料；召开听证会、论证会的，应当附有听证会、论证会笔录；
　　（五）有关立法依据；
　　（六）其他有关材料。
第二十一条　地方性法规草案、规章送审稿起草说明应当包括下列内容：
　　（一）拟订地方性法规草案、制定规章的必要性，拟规范事项的现状和主要问题；
　　（二）起草经过；
　　（三）规定的主要措施及其法律依据；
　 （四）有关方面的意见，相关部门协商、会签情况及对不同意见的处理；
　　（五）需要说明的其他问题。
　　地方性法规草案、规章送审稿中拟设定行政许可的，起草单位应当在起草说明中就设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况作出说明。
第二十二条　起草单位应当按照省政府年度立法工作计划的安排或者省政府的要求，按时完成起草工作并报送审查；因特殊情况不能按时完成起草工作并报送审查的，应当向省政府提交书面报告，并抄送省政府法制机构。
第二十三条　省政府法制机构应当加强对地方性法规草案、规章起草工作的指导，并可以提前参与地方性法规草案、规章起草的有关调研、论证工作。
第四章　审查
第二十四条　地方性法规草案、规章送审稿由省政府法制机构负责统一审查。
　　省政府法制机构主要从下列方面对送审稿进行审查：
　　（一）是否符合本规定第四条、第十五条的规定；
　　（二）是否与其他有关地方性法规、规章协调、衔接；
　　（三）是否正确处理有关机关、组织和公民对地方性法规草案、规章送审稿主要问题的意见；
　　（四）是否符合立法技术要求；
　　（五）需要审查的其他内容。
第二十五条　地方性法规草案、规章送审稿有下列情形之一的，省政府法制机构可以缓办或者退回起草单位：
　　（一）未列入省政府年度立法工作计划，也不属于经省政府批准的增加项目的；
　　（二）拟订地方性法规草案、制定规章的基本条件尚不成熟的；
　　（三）有关部门对地方性法规草案、规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关部门协商的；
　　（四）上报送审稿不符合本规定第十九条、第二十条、第二十一条规定的。
　　省政府法制机构对地方性法规草案、规章送审稿决定缓办或者退回起草单位的，应当书面告知起草单位并说明理由。
第二十六条　省政府法制机构应当将地方性法规草案、规章送审稿或者送审稿涉及的主要问题征求意见稿发送省政府有关部门、下级政府、有关组织和专家征求意见。
　　省政府有关部门、下级政府接到地方性法规草案、规章征求意见稿后，应当认真研究，按时反馈加盖本单位印章的书面意见；逾期未反馈书面意见的，按无意见处理。
第二十七条　省政府法制机构应当会同起草单位，就地方性法规草案、规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行调查研究，听取有关机关、组织和公民的意见。
第二十八条　地方性法规草案、规章送审稿涉及重大问题的，省政府法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
　　省政府法制机构召开上述会议时，起草单位应当派员参加，介绍情况、听取意见、回答询问。
第二十九　条有关部门对地方性法规草案、规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，省政府法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关部门的意见和省政府法制机构的意见上报省政府决定。
　　省政府法制机构按前款规定召开协调会时，起草单位及有关部门的负责人应当参加。
第三十条　省政府法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对地方性法规草案、规章送审稿进行修改，并经有关会议讨论研究后，形成地方性法规草案讨论稿、规章草案和说明。
　　说明应当包括下列内容：
　　（一）拟订地方性法规草案、制定规章的必要性；
　　（二）审查经过；
　　（三）拟解决的主要问题、确立的主要措施；
　　（四）与有关部门的协调情况；
　　（五）需要说明的其他问题。
　　地方性法规草案讨论稿、规章草案和说明由省政府法制机构主要负责人签署，提出提请省政府常务会议讨论或者审议的建议。
第三十一条　省政府法制机构起草或者组织起草的地方性法规草案讨论稿、规章草案，由省政府法制机构主要负责人签署，提出提请省政府常务会议讨论或者审议的建议。
第三十二条　省政府法制机构在审查地方性法规草案、规章送审稿过程中，起草单位应当配合。
第五章　决定、公布和备案
第三十三条　地方性法规草案、规章应当经省政府常务会议决定。
第三十四条　省政府常务会议讨论地方性法规草案讨论稿或者审议规章草案时，由省政府法制机构负责人作说明，与地方性法规草案、规章内容有关的部门负责人列席会议。
第三十五条　省政府法制机构应当根据省政府常务会议讨论和审议的意见，对地方性法规草案讨论稿、规章草案进行修改，形成地方性法规草案、规章草案修改稿，报请省政府领导签署。
　　地方性法规草案由省长签署议案，提请省人民代表大会或者其常务委员会审议；规章由省长签署省政府令予以公布。
　　提请省人民代表大会或者其常务委员会审议的地方性法规草案，由起草单位或者省政府法制机构主要负责人代省政府作说明。
第三十六条　规章签署公布后，《江西政报》和《江西日报》应当及时刊登。　在《江西政报》上刊登的规章文本为标准文本。
第三十七条　规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。
第三十八条　规章应当自公布之日起30日内，由省政府法制机构依照《立法法》和《法规规章备案条例》的规定，报国务院和省人民代表大会常务委员会备案。
第六章　解释、修改和废止
第三十九条　地方性法规的立法解释和具体应用解释，依照《江西省立法条例》的有关规定执行。
第四十条　规章有下列情况之一的，由省政府进行立法解释：
　　（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；　　
（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
　　规章的立法解释由省政府法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请省政府批准后公布。
　　规章的立法解释同规章具有同等效力。
第四十一条　规章实施中的具体应用问题，由有关主管部门在职权范围内负责解释。
　　有关主管部门解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见，要求省政府解释的，由省政府法制机构作出解释；涉及重大问题的，由省政府法制机构提出意见，报省政府同意后作出解释。
第四十二条　规章施行后每满三年，实施机关应当对其实施情况进行评估。省政府法制机构认为必要时，可以组织实施机关开展评估工作。
　　评估的内容主要包括：规范对象对规章的理解、接受情况，立法目标的实现情况，施行后的执法成本、社会成本及产生的效益，施行中存在的问题等方面。评估机关应当将评估意见和建议报告省政府。
第四十三条　地方性法规或者规章有下列情形之一的，实施机关或者省政府法制机构应当及时向省政府提出修改、废止的建议：
　　（一）与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的；
　　（二）与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的；
　　（三）所规范的事项客观情况发生重大变化的；
　　（四）实施机关发生变化的；
　　（五）按照前条规定进行评估后，认为需要修改、废止的；
　　（六）其他应当修改、废止的情形。
第四十四条　省政府提出修改、废止地方性法规的议案和修改、废止规章的程序，参照本规定执行。
第七章　附则
第四十五条　编辑出版正式版本、外文版本的规章汇编，由省政府法制机构依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。
第四十六条　本规定自2006年7月1日起施行。