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浅谈无照流动经营执法难及其解决方法/关广发

时间:2024-07-03 07:38:19 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8093
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浅谈无照流动经营执法难的原因及其解决方法

 关广发(2005-10-7)


实践得知,无照流动经营既是群众投诉的热点,也是我们城管执法工作的重点,但查处效果总是不尽人意。是故,为便于日后更好地开展此类案件的查处工作,笔者认为有必要对造成执法难的原因作一个总结或分析。
查处无照流动经营不能取得理想效果,其主要原因或许有如下几点:
第一,暴力妨害公务事件时有发生。无照流动经营者以暴力、威胁方法阻碍执法人员依法执行职务的情况时有发生,就如:2002年7月27日,深圳市城管执法人员在蛇口工业八路南园欣荔苑前道路上清理占道经营摊档,遭遇20多名小贩殴打,事件中3名队员被打成轻伤; 2004年6月25日,海淀城管对无照商贩进行专项整治,一小时内连续遭两起暴力抗法,其中一个小商贩为了逃脱,竟开农用车撞击城管执法车,并将一名执法人员踹成骨折。2004年9月13日,南宁市城管执法队员在取缔校园周边违章摊点的执法过程中惨遭殴打,城管执法大队副大队长的鼻梁被歹徒一拳打断,其他执法人员均受到不同程度的人身伤害;2004年 12月13日,海口市城管支队二大队一中队队长在该市海府路依法查处违章摊点,遭一湖南籍商贩用铁棍打伤住进了医院。这些行为不但使得这类违法经营者更嚣张,而且严重妨害了公务执行及扰乱了社会管理秩序。
第二,“软暴力”妨碍公务也不例外。此点与上述一点或许是执法难的最主要原因。何谓之“软暴力”,笔者认为就是一些老人和孕妇所进行的非以暴力、威胁方法阻碍执行职务的行为。主要表现在这类人进行无照流动经营时,不但对执法人员的警告教育不当一回事,且凭着他们自身所具有的某种特殊性而我行我素,继续他们的违法违章行为。更甚的是,当执法人员上前暂扣违章经营物品以作进一步处理时,他们就通过躺车底、站车前、上车厢等各种方式强行阻拦,或者企图强行夺回已装车的暂扣物品,妨碍了执法人员正常职务的执行。
第三,行政相对人法律认识错误。此种行政相对人大致可分两类:一类是有营业执照的,其认为自己有证照就可以到处摆卖;一类是无证照但认为自己是在集体所有的土地上摆卖并不违法。这两类人都存在着法律上的认识错误,而且都固执地认为自己乱摆卖行为是合法的,执法人员处罚自己于法无据,以致其对抗执法的意识更加强烈。
第四,群众的不理解、不支持、唱反调也成一阻碍因素。社会大众本身就有一种对弱者或失助者的同情感,这种同情对无照流动经营者也不例外。虽然这种对经营者的同情是善意的,但这种同情又往往来源于对事情原委缺乏了解,而且这种所谓的经营者又并非通常意义上真正的“弱者”或“失助者”,故常被违法违章人煽动、利用。被利用的群众甚至指责性地认为执法人员的行为如何的不是,如何的不应该。这也无疑地成了执法阻碍。
第五,屡违者屡教不改、屡罚不改,从事此种经营意识固化。我们的执法人员处理这类案件不少,也多次对此类经营者教育警告、罚款等,虽说部分人或已转到集贸市场经营,或转为持证照合法经营,但就是有一部分屡教不改。这部分屡教不改者的无证流动经营意识固化,还常与执法者打“游击战”, 经常是你查我撤,你离我回,给查处此类案件带来了很大困难。
至此,暴力抗法、“软暴力”抗法、当事人法律认识错误及顽固的违法经营意识、群众的不支持不理解等可以说是无证照流动经营执法难的主要原因。当然,诸如历史原因、经济发展缓冲期内的问题、执法人员本身素质等等主客观因素,都是造成此类案件执法难的重要因素。作为执法者,我们更应该做到对症下药,使得此类案件的查处有一个好的质变效果。为此,笔者提出如下几点建议:
第一, 要痛击、严打暴力妨害公务行为。无照流动经营者公然挑战法律权威,以暴力、威胁方法阻碍执法人员依法执行职务,严重危及执法人员人身安全和干扰执法活动正常开展,扰乱社会管理秩序,社会影响极坏。所以,对暴力妨害公务行为要毫不留情地予以迎头痛击,要严惩重罚。各职能部门要一改过去的“踢皮球”、“打太极”现象,加强交流协作以及做好调查、收集、保存证据等工作。公安机关还要有积极作为,对无照流动经营者的阻碍执行职务行为,若是犯罪的,要严格按照刑法及刑事诉讼法的有关规定立案侦查,追究刑事责任;若是包括“软暴力”行为在内尚未构成犯罪的,要严格依据治安管理处罚条例或治安管理处罚法(2006年3月1日起适用)的规定追究行政责任。在追究刑事或行政责任时,相关机关要真正结合法定或酌定从重情节作出相应处理。
第二,要改变包括公安民警在内的个别执法人员错误法律认识。此点有二:一是要改变个别公安民警对妨害公务罪构成的错误法律认识。从刑法规定及一般法理可知,妨害公务罪属于行为犯,而不是个别民警所误认为的结果犯或情节犯。也即是说,只要行为人实施了以暴力、威胁方法阻碍执法人员依法执行职务的行为即构成妨害公务犯罪的既遂(1) ,而不是以人身伤亡等危害后果的实际发生为构成要件,如果发生了其他危害后果构成另一犯罪的,属刑法上的想象竞合犯,应择一重罪处罚。是故,个别公安民警不能正确认识此类犯罪构成,使得查处无照流动经营过程中遇到的妨害公务行为得不到本应有的打击。二是要改变查处无照流动经营时执法者所持“打不还手”的错误法律认识。过去,我们一惯奉行的是“打不还手”做法,甚至是无论任何情况下都不能与行政相对人有身体磨擦,不能制止现行的暴力行为,即无原则忍让,没有“该出手时出手”。这样,等同于纵容了违法犯罪分子的行为,造成了有些执法行为相对显得软弱无力。根据刑事诉讼法第六十三条、刑法第二十条、第二十一条的规定,任何公民都可以对现行犯立即扭送公安机关、人民检察院或者人民法院处理,对任何正在实施的犯罪都有正当防卫和紧急避险(2)的权利。我们执法者既行使国家行政职权,同时也是一个公民,公民一些基本权利我们的执法者也应享有。一些无照流动经营者正在实施的暴力抗法犯罪行为已严重危及到执法人员人身安全,而也是公民的执法者为何还不采取积极措施予以防卫、制止、扭送?法律赋予的权利,为何不行使?这种错误认识在其中起了很大的负面作用。所以,笔者认为这两种错误的法律认识非常不利于对暴力抗法行为的打击,不利于正常行政执法业务的开展,是非改不可的。
第三,要加强法制教育,密切联系群众。现今某些人,或因为自己具有一定的财富,或因为自身具有某种特殊性,或因为对法律存在认识错误等等,从而对城管执法机关做出的决定不以为然,甚至挑衅。为此,笔者认为应在全社会进行树立城管执法机关权威、尊重城管执法机关决定及提高群众守法意识(3) 的法制教育,以改变包括此类无照流动经营案行为人在内的某些行政相对人的错误法律认识及违法行为。另外,作为行政主体的城管执法机关更要密切联系群众,加强与群众的沟通了解,避免造成群众对城管执法工作不必要的误会进而为行为人所利用,避免发生群体性冲突事件。我们执法者不仅自身要认识到,而且还要让广大群众也认识到,不仅社会治安需要“群防群治”,包括查处无照流动经营在内的城管执法工作也要“群防群治”,以更好地做好城市管理工作。
第四,要“堵疏结合”,多谋一些“疏导途径”。在严查无照流动经营时,也应从人道主义及尊重人权出发,多谋一些“疏导途径”,帮助解决特殊人群生存问题。我们的政府可通过调研,协调好工商、税务、卫生、城管、公安、民政、消防、物业管理等相关职能部门,为一些确因经济困难,无收入且无其他合法生活来源又无法维持当地最低(基本)生活水平的人给予适当照顾和优惠,设立一些具有扶持、帮助、优惠等性质的廉价便民集市,引导他们到此类集市进行经营活动,从而使此类人得以疏导,减轻了无照流动经营所带来的负面影响。这样一为群众办了实事,二又提高了行政效率,节省了行政资源,何乐而不为?
第五,要对屡教不改、屡罚不改坚决查到底,予以重罚。部分屡教不改、屡罚不改者的无证流动经营意识固化,还常与执法者打“游击战”。为此,要根据情节,对这些 “顽固分子”严格依法予以从重处罚。罚款、没收经营工具、物品等,增加其经营成本,给他们一个血本无归,使之无利可图,最终放弃继续从事此种违法违章的经营行为。当然,我们在处理此类案件时也不能一刀切,对那些确实需要优抚、扶持的,其本人又有意到集市等疏导场所经营的行为人,也需要尽可能地区别对待。
第七,要提高执法人员的综合素质、能力。我们的城管执法人员亦应提高自身素质及增强警惕意识,提高自我保护(如收集和保护好证据)及临场处置能力。执法人员自身综合素质提高了,可以避免诸如粗暴执法等引起的冲突,有利于实现以法服人,以理服人;自我保护能力提高了,有利于为自己人身安全提供了保障,给自己执法行为合法合理性提供支撑;临场处置能力提高了,有利于控制事态发展,避免进一步恶化。
关于无照流动经营执法难的原因及其解决方法或许有很多,以上只是笔者从实践中就此得出的几点浅见,以供同仁参考。


尾释:
(1)妨害公务的犯罪行为若是对国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务的,其既遂不以行为人实施暴力、威胁行为为要件。
(2)关于避免本人危险的规定,不适用于职务上、业务上负有特定责任的人。同时正当防卫和紧急避险不能超过必要限度。
(3)这里的“守法”指广义上的“守法”,包括当自己的合法权益受侵犯时以积极合法的行为捍卫和认真履行法定义务。


云南省国防交通规定

云南省人民政府


云南省人民政府令第141号


  《云南省国防交通规定》已经2007年4月29日云南省人民政府第49次常务会议通过,现予公布,自2007年8月1日起施行。

  秦光荣  

       二○○七年五月十六日 


云南省国防交通规定



  第一条 为了加强国防交通建设,保障战时和平时特殊情况下国防交通顺畅,根据《国防交通条例》及有关法律、法规,结合本省实际,制定本规定。

  第二条 在本省行政区域内从事国防交通活动,必须遵守《国防交通条例》及有关法律、法规和本规定。

  本规定所称国防交通,是指为国防建设服务的铁路、道路、水路、航空、管道、邮政、电信等交通体系。

  第三条 县级以上交通战备办公室为地方国防交通主管机构,在本级人民政府和国防动员委员会的领导下,负责本行政区域内的国防交通工作。

  主管铁路、道路、水路、航空、管道、邮政、电信的行业管理部门为交通管理部门,分别负责本系统的国防交通工作。

  承担国防交通任务的企业事业单位,应当依法履行职责,做好国防交通工作。

  第四条 县级以上人民政府应当将国防交通事业费列入本级财政预算。

  承担国防交通任务的企业事业单位,实施民兵交通保障队伍管理、训练、演练所需经费,列入当地人民政府民兵事业费安排;承担国防交通保障任务所需经费,在被保障单位的经费预算中安排补助。

  企业事业单位承担的国防交通工程设施建设项目,依照国家规定减免有关税费。

  第五条 省国防交通主管机构按照全国国防交通保障计划要求,组织省级有关部门和军事机关拟订全省国防交通保障计划,征求上一级国防交通主管机构的意见后,报省人民政府批准。

  州(市)、县(市、区)国防交通主管机构按照上级国防交通保障计划要求,组织本级政府有关部门和军事机关拟订本行政区域的国防交通保障计划,征求上一级国防交通主管机构的意见后,报本级人民政府批准,并报上一级国防交通主管机构备案。

  国防交通保障计划每五年修订一次,特殊情况可以提前或者推迟修订,批准、备案程序依照前两款规定执行。

  第六条 国防交通建设规划由省、州(市)、县(市、区)国防交通主管机构分别拟订,经本级发展改革部门会同交通管理部门综合平衡后,纳入本级人民政府国民经济和社会发展规划。

  第七条 申请国防交通经费建设的国防交通工程设施建设项目和贯彻国防要求的建设项目,上报立项前应当经省国防交通主管机构同意。

  第八条 国家规定范围的以及下列范围的国防交通工程设施建设项目和贯彻国防要求的建设项目,其可行性研究报告审查、设计鉴(审)定和竣工验收,应当经省国防交通主管机构同意;由国家国防交通主管机构负责审核的,依照国家有关规定办理:

  (一)铁路建设项目;

  (二)国边防公路建设项目;

  (三)大型桥梁、重要码头、重要隧道、客货运输枢纽建设项目;

  (四)机场建设项目;

  (五)邮件处理中心、公用通信网枢纽、二级以上长途传输干线建设项目;

  (六)与国防交通有关的其他重要建设项目。

  第九条 县级以上人民政府和交通管理部门应当根据国防交通保障计划和上级国防交通主管机构的要求,负责组建和管理本地区、本系统的国防交通保障队伍。

  第十条 国防交通保障队伍分为专业保障队伍和交通沿线保障队伍。

  专业保障队伍以铁路、道路、水路、航空、管道、邮政、电信等系统的企业事业单位为基础分别组建,承担下列主要任务:

  (一)实施战时和平时特殊情况下国防交通工程设施的抢修和国防交通物资的抢装、抢运;

  (二)配合部队运输和物资倒运,抢建临时线路和站场;

  (三)协同重要交通通信设施的防护,实施遮断任务和交通管制;

  (四)为领导机关和部队提供指挥通信保障。

  交通沿线保障队伍由交通沿线的县级以上人民政府和同级军事机关负责组织,主要承担当地国防交通设施的防护和抢修任务。

  第十一条 国防交通保障队伍的车辆、船舶和其他机动设备,应当按照国家国防交通主管机构的规定,设置国防交通统一标志,在战时和平时特殊情况下,优先通行并免交通行费。

  第十二条 对违反国防交通管理的行为,依照《国防交通条例》的有关规定追究法律责任。

  第十三条 本规定自2007年8月1日起施行。


国务院办公厅关于转发劳动保障部等部门开展整治非法用工打击违法犯罪专项行动方案的通知

国务院办公厅


国务院办公厅关于转发劳动保障部等部门开展整治非法用工打击违法犯罪专项行动方案的通知

国办发明电〔2007〕28号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  最近,在山西省部分地区发生了无合法证照的小砖窑非法用工和黑恶势力拐骗农民工、限制人身自由、强迫劳动、使用童工、故意伤害甚至致人死命等严重违法犯罪行为,严重侵害了劳动者合法权益,造成了极为恶劣的社会影响。为切实维护广大农民工和未成年人的合法权益,劳动保障部、公安部、监察部、民政部、国土资源部、卫生部、工商总局、安全监管总局和全国总工会制订了《关于开展整治非法用工打击违法犯罪专项行动方案》,集中力量于2007年7月至8月,以乡村小砖窑、小煤矿、小矿山、小作坊为重点,在全国范围内组织开展为期2个月的整治非法用工、打击违法犯罪专项行动。
  整治非法用工、打击违法犯罪,关系到维护人民群众特别是未成年人的合法权益,关系到维护国家法制权威,关系到社会稳定和社会主义和谐社会建设,关系到国家的形象和声誉。各地区、各部门要充分认识开展专项行动的重要意义,把专项行动作为实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观的具体体现,以对人民群众高度负责的政治责任感,精心组织,认真搞好专项行动,依法惩处违法犯罪分子,维护公民的基本权利和社会公平正义。
  现将劳动保障部会同有关部门制订的《关于开展整治非法用工打击违法犯罪专项行动方案》转发给你们,请认真贯彻执行,确保取得实效。
                国务院办公厅
                  2007年6月26日


附件:

关于开展整治非法用工打击违法犯罪专项行动方案

劳动保障部 公安部 监察部 民政部 国土资源部
卫生部 工商总局 安全监管总局 全国总工会

  为切实维护广大农民工和未成年人的合法权益,集中力量于2007年7月至8月在全国范围内以乡村小砖窑、小煤矿、小矿山、小作坊为重点,组织开展为期2个月的整治非法用工、打击违法犯罪专项行动(以下简称专项行动)。专项行动工作方案如下:
  一、全面排查,重点打击非法用工和违法犯罪行为
  专项行动要对全国乡村小砖窑、小煤矿、小矿山、小作坊等场所的下列情况进行全面排查:
  (一)依法领取证照的情况,包括工商登记、税务登记及资源许可、生产许可、安全许可等;
  (二)劳动用工的基本情况,包括招用人员的数量、来源、招用渠道等;
  (三)执行劳动保障法律法规的情况,包括合同签订、工资支付、社会保险、工作时间、生产安全、职业卫生、女职工和未成年工劳动保护等;
  (四)违法犯罪情况,包括拐骗农民工、使用童工、限制人身自由、强迫劳动、故意伤害等。此项内容要重点查实、依法处理。
  各地区、各有关部门要组成联合执法检查组,充实一线检查人员,明确工作区域和工作责任,对所辖区域内的乡村小砖窑、小煤矿、小矿山、小作坊等进行全面排查,发现问题,依法严肃处理。要将主动检查、受理举报投诉和社会舆论监督结合起来,指定专项行动投诉举报电话并向社会公布,认真受理投诉举报。充分发动和依靠乡镇、村等基层组织的力量,加强组织协调,力争做到排查全面彻底,不留死角。
  对专项行动中发现的受害人要提供一切可能的救援和帮助,做好医疗救治、工资兑现和经济补偿等工作,认真核实受害人员情况,确保他们安全顺利返乡。对智障人员等特殊受害人员,民政部门要及时提供救助。对经查实的涉嫌拐骗、使用童工、限制人身自由、强制劳动、虐待伤害等违法犯罪分子,要移交司法机关依法惩处。对参与非法生产经营活动,利用职权谋取非法利益,甚至充当黑势力“保护伞”的领导干部和执法人员,要按照法纪严肃处理,决不姑息迁就。
  二、分工负责,落实责任
  劳动保障部门对乡村小砖窑、小煤矿、小矿山、小作坊等非法用工及违法使用童工等案件要及时进行调查,依法作出行政处理或处罚,并将无合法证照的小砖窑、小煤矿、小矿山、小作坊等通报工商行政管理部门予以查处取缔;对劳动合同签订、工资支付、工伤保险等社会保险方面的违法违规问题要依法处理。公安部门要对违法扣留各种身份证件,或者以暴力、威胁、限制人身自由等手段强迫农民工和未成年工劳动,侮辱、体罚、殴打、非法搜查和拘禁农民工,拐骗农民工,拖欠工资涉嫌逃匿等违法犯罪行为依法查处。工商行政管理部门要会同有关部门检查并取缔无合法证照的乡村小砖窑、小煤矿、小矿山、小作坊等。国土资源部门要依法严厉打击无证采矿行为,加强矿产资源开发的监督管理。安全生产监管部门要进行相关的安全检查,对不具备安全生产条件和无安全生产许可证的,依法提请地方人民政府予以取缔关闭。卫生部门要检查并查处用人单位违反职业健康监护有关规定的行为,会同劳动保障部门坚决惩处非法雇用未成年工从事存在职业病危害作业的行为。要对违反《职业病防治法》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》等法律法规的行为依法予以查处。监察机关要对专项行动中发现的公职人员失职渎职、参与非法经营,以及涉嫌搞权钱交易、充当“保护伞”等腐败问题进行调查,并按照有关规定严肃处理。工会组织要加强乡镇、村、企业的基层组织建设,开展贯彻实施劳动保障法律法规情况的监督活动,对拒绝改正违法行为的,要及时提请有关部门处理,并积极协助有关部门做好专项行动中受害农民工的善后安置工作。
  三、加强组织领导,强化执法检查
  由劳动保障部牵头,公安部、监察部、民政部、国土资源部、卫生部、工商总局、安全监管总局、全国总工会参加,组成整治非法用工、打击违法犯罪专项行动领导小组,领导小组办公室设在劳动保障部。地方各级人民政府也要成立相应机构,按照本方案的要求,研究制定本地区专项行动的目标任务、工作部署。实行联合执法并明确一线执法人员的任务,提供必要的培训。专项行动中发现的问题要及时解决,重大问题要随时向国务院报告。要加强对基层专项行动开展情况的督促检查。国务院有关部门将组成联合督查组赴有关省份就专项行动开展情况进行督促检查。
  四、强化法制宣传教育,搞好舆论引导
  要结合专项行动,采用多种方式,深入开展法制宣传教育活动,进一步普及企业经营、劳动保障、未成年人保护、刑法等法律法规知识,引导乡村基层组织处理好发展地方经济和依法保护劳动者合法权益的关系,提高各部门特别是基层组织及人员的法律素质和依法行政水平,强化各类用工单位特别是个体、私营企业守法诚信、依法用工的意识,增强劳动者特别是农民工、女职工和未成年工依法维护自身合法权益的意识和能力,努力在全社会营造维护劳动者合法权益的氛围。
  要加强与党委宣传部门的沟通配合,搞好舆论引导,坚持正面宣传,维护社会稳定。同时,要重视舆论和社会监督,认真对待媒体揭露和社会举报的问题。动员社会对企业用工行为进行监督。专项行动的进展情况、发现问题的查处结果、企业和基层单位的整改情况等都要及时、全面、客观地通过新闻媒体进行报道。
  五、建立长效机制,切实提高基层政府的公共管理能力
  地方各级人民政府要对专项行动中发现的问题,及时进行分析,总结经验教训,完善制度,建立长效机制,提高政府管理能力。要搞好扶贫开发,完善城乡社会救助体系,确保困难群众的基本生活。此次专项行动要与煤矿整顿关闭工作结合起来,与整顿规范矿山资源开发秩序结合起来,与打击非法生产、非法经营、非法建设结合起来,堵住源头。要建立联合执法机制。劳动保障部门要进一步加强用工管理,切实落实用人单位招用人员登记核查制度和劳动用工备案制度。要针对劳动保障监察的薄弱环节,强化劳动保障监察机构队伍建设,市、县两级要建立劳动保障监察机构。公安、工商行政管理、国土资源、安全生产监管、卫生、教育等部门也要在各自的职责范围内,加强制度建设和机构队伍建设,探索长效机制,切实维护农民工、女工和未成年人等的合法权益。
  专项行动结束后,各地要及时进行总结,并将书面材料于2007年8月31日报劳动保障部。